Sommario: 1.Finalità e premessa. 2. Il personale in servizio 3. Lo stato del contenzioso. 4. Il contenzioso sopravvenuto nel 2001. 5. La tutela cautelare. 6. Le decisioni di merito. 7. Le sentenze in forma semplificata 8. L’appello 9. Il movimento dei procedimenti ed il carico pendente 10. Considerazioni conclusive.

La presente relazione intende fornire alcuni dati sullo stato del contenzioso pendente nella giurisdizione del Tribunale Amministrativo Regionale, sez. staccata di Parma, e sull’attività svolta. I suddetti dati e la loro analisi e valutazione possono costituire un importante elemento, unitamente ad altri, per attivare un dibattito con gli Avvocati del libero Foro e del foro erariale, con docenti universitari e studiosi in materie giuridiche, con gli alti funzionari dello Stato ed i rappresentanti delle amministrazioni territoriali, come auspicato dal Consiglio di presidenza della Giustizia Amministrativa nella seduta del 24 gennaio 2002, naturalmente con il massimo spirito costruttivo e collaborativo ai fini di una migliore organizzazione ed efficacia del servizio giustizia.

Esulano dalla presente relazione considerazioni sul futuro della giustizia amministrativa a seguito dei rilevanti progetti di riforma sul processo amministrativo, sulla giurisdizione dei Tar e sulle proposte di modifica del sistema locale della giustizia amministrativa a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, sull’eventuale futuro ruolo consultivo regionale dei giudici amministrativi, sul progetto di introduzione del ricorso straordinario al Presidente della Regione e ciò solo per citare alcune delle questioni in discussione. Ogni considerazione su tali importanti aspetti potrà essere effettuata, eventualmente, negli interventi successivi.

Naturalmente si tratta di riforme di tale rilevanza, a prescindere da ogni valutazione di merito sulle stesse, che se saranno approvate produrranno notevoli effetti sulla giustizia amministrativa anche in questa giurisdizione locale e, forse, ne potrà essere valutata l’incidenza nella relazione del prossimo anno.

Allo stato, un importante effetto sulla giustizia amministrativa nella giurisdizione locale di questo Tar lo ha sicuramente avuto la legge 21 luglio 2000, n. 205. Tale legge è criticata e criticabile (in convegni analoghi a questo ne sono stati evidenziati gli spazi bianchi e le imperfezioni e, penso, giustamente) nondimeno ha sicuramente avuto notevoli effetti, anche positivi, sull’attività concreta di questo Tar.

Il personale attualmente in servizio è pari a 3 magistrati, compreso il Presidente, ossia il minimo assoluto per il funzionamento del collegio giudicante, e di 6 dipendenti di ruolo e due comandati. Da anni manca il Dirigente della segreteria.

E’ urgente un intervento sugli organici, con l’aumento di una unità di magistrati, anche in esecuzione di recenti leggi di aumento dell’organico complessivo della magistratura amministrativa in considerazione delle nuove competenze aggiuntive apportate dalle recenti riforme normative e, soprattutto del personale di segreteria che svolge un indispensabile supporto, non solo per il funzionamento della segreteria in senso stretto, ma, nella realtà di Parma, proprio per l’organizzazione del lavoro giudicante e, soprattutto, per la formazione dei ruoli consentendo di individuare e trattare congiuntamente, con risparmi evidenti di tempo e con risultati concreti per l’efficienza ed efficacia della giustizia, ricorsi analoghi e questioni che, ancorché diverse, richiedono la soluzione di alcuni aspetti giuridici comuni, con evidente economie di scala e possibilità di assicurare uniformità di giudizi che in parte, anche se in misura molto meno accentuata rispetto a realtà più grosse, si possono constatare anche nel Tar di Parma.

Se non verrà da subito rimpiazzato almeno il dipendente trasferito e aggiunte, oltre al Dirigente, almeno cinque unità nuove, se non addirittura otto, tenendo conto dei ricorsi ancora pendenti, così come prospettato dalla stessa Segreteria Generale presso il Consiglio di Stato, in sede di ripartizione dei posti, risultanti dall’aumento di organico disposto da recenti leggi, di dipendenti amministrativi, si avrà il rischio concreto della diminuzione delle cause definite nel prossimo anno.

Lo stato del contenzioso pendente presso la sezione staccata di Parma, in una visione statica al 31 dicembre 2001, ammonta a 3955 ricorsi pendenti. La loro suddivisione per materia è la seguente:

Il contenzioso sopravvenuto nel 2001, pari a 582 procedimenti nuovi, è così suddiviso

E’ da segnalare che a seguito della riforma della legge n. 205 del 2000, poiché tutti i provvedimenti adottati in pendenza del ricorso, tra le parti stesse e connessi all’oggetto del ricorso stesso, vanno impugnati mediante la proposizione dei motivi aggiunti essi non assumono un numero nuovo. Pertanto, negli anni precedenti quando sulla stessa materia l’Amministrazione emanava più atti (es. Dichiarazione di Pubblica utilità e, poi, decreto di esproprio e/o occupazione di urgenza) ogni impugnativa, sostanzialmente connessa, era un numero nuovo di contenzioso. Nel nuovo sistema, invece, questo contenzioso sopravvenuto, a volte autonomo con nuovi motivi e non solo di illegittimità derivata, non risulta dai dati statistici sopra indicati. Questo è un dato rilevante per valutare la movimentazione del contenzioso che è solo formalmente, non sostanzialmente nella realtà del Tar Parma, ridotto rispetto al precedente anno, con circa 100 ricorsi in meno pervenuti (680 nel 2000 e 582 nel 2001).

Inoltre, a seguito dei nuovi orientamenti in materia di risarcimento dei danni da lesione di interessi legittimi che tradizionalmente si fanno risalire alla sentenza della Cassazione, sezioni Unite, 22 luglio 1999, n. 500, un rilevante numero di ricorsi prevede, unitamente alla domanda di annullamento degli atti impugnati, anche l’autonoma domanda risarcitoria nella stesso ricorso. Il risarcimento danni non costituisce una conseguenza automatica dell’annullamento degli atti impugnati ma richiede un’autonoma valutazione dei suoi presupposti, ex articolo 2043 del codice civile, ed un’autonoma valutazione sull’an e sul quantum dei danni. Si tratta di un nuovo contenzioso che è statisticamente sommerso perchè non prende un autonomo numero di ricorso ma è proposto formalmente congiuntamente al ricorso impugnatorio.

Anche questo dato va considerato ancorchè non emerga sul piano statistico per avere il quadro effettivo dell’entità del contenzioso pendente.

Nel processo amministrativo ha un rilievo determinate la tutela cautelare. E’ un’esigenza avvertita dall’utenza quella di avere una decisione rapida che, allo stato, può essere soddisfatta soltanto con la fase cautelare del giudizio.

Si è già detto che nel 2001 sono sopravvenuti 582 ricorsi.

Sono state pronunciate 337 ordinanze cautelari e sono state emanate n. 63 sentenze in forma cosiddetta semplificata, definendo il giudizio già nella Camera di Consiglio fissata per la decisione dell’istanza cautelare.

L’esito delle 337 ordinanze cautelari è così suddiviso: 92 di accoglimento e 178 di rigetto e 67 altri provvedimenti cautelari.

Questo significa che una rilevantissima percentuale dei ricorsi, esattamente 333 su 582 (il dato è la somma delle ordinanze di accoglimento, di reiezione e delle sentenze in forma semplificata), oltre il 57%, è stata trattata in sede cautelare e, quindi, ha avuto una prima riposta di giustizia, in tale sede, nella prima Camera di Consiglio utile, decorsi i dieci giorni dal deposito del ricorso, con l’emanazione di un’ordinanza o di una sentenza.

L’accoglimento dell’istanza cautelare richiede il presupposto del pregiudizio grave ed irreparabile ed una ragionevole previsione sull’esito del ricorso e, nei casi di cui all’articolo 4 della legge 205 del 2000, la probabilità del buon esito del ricorso.

Nella giurisprudenza del Tar di Parma vi è particolare attenzione anche al "fumus" del ricorso, come richiesto dalla legge 205 del 2000, anche nella consapevolezza che non è, poi, possibile assicurare una definizione nel merito per tutti i ricorsi in tempi rapidi. Si ha uno studio altrettanto approfondito quanto quello del merito della causa.

Le ordinanze vengono puntualmente motivate anche in relazione a questo profilo, oltre che sul pregiudizio grave ed irreparabile. Pertanto l’accoglimento dell’istanza cautelare, salve le possibili diverse valutazioni della causa in sede di merito, già contiene una prognosi potenzialmente favorevole, naturalmente in termini di mera probabilità, e senza alcun vincolo per il successivo giudizio definitivo. Quindi, non essendo sufficiente il presupposto del pregiudizio grave ed irreparabile ma anche la probabilità di un esito favorevole del giudizio, ciò ha determinato un numero di sospensive accolte sensibilmente inferiore a quella respinte.

Nella particolare realtà del Tar Parma, spesso, la fase cautelare, sia in caso di accoglimento che di rigetto dell’istanza stessa, forse anche perché decisa con un’ordinanza effettivamente motivata in diritto, è definitiva del giudizio. Infatti, le parti spesso vi si sono adeguate in via definitiva, e non solo al fine di eseguire l’ordinanza cautelare stessa, determinando la sopravvenuta carenza di interesse o la rinuncia al ricorso di merito. Nel 2001, si sono avute 185 sentenze di improcedibilità, 32 rinunce e 18 di cessata Materia del Contendere (su 1052 ricorsi esauriti), che hanno avuto un rilevante effetto nella diminuzione del contenzioso pendente (oltre il 20% circa è, quindi, riferibile a questa modalità di definizione del giudizio).

Nel 2001 sono state emanate 1056 decisioni di cui 1048 definitive e 8 istruttorie. Vi è stata una particolare attenzione al deposito delle motivazioni delle sentenze nei termini di legge, ancorché meramente ordinatori.

Le decisioni definitive sono così suddivise:

Le decisioni definitive emanate negli anni precedenti sono state le seguenti:

1992. n. 309
1993. n. 310
1994. n. 416
1995. n. 399
1996. n. 452
1997. n. 545
1998. n. 674
1999. n. 875
2000. n. 715
2001. n. 1056

7. Le sentenze in forma semplificata.

Nel corso del 2001 sono state emanate 63 sentenze in forma semplificata. Come è noto si tratta di sentenze, la cui possibilità è stata introdotta con la legge 205, che vengono emanate in luogo anche della tutela cautelare in sede della Camera di Consiglio fissata per al discussione della sospensiva. Si tratta di sentenze emanabili in caso di manifesta fondatezza o infondatezza, inammissibilità o improcedibilità la cui motivazione consiste in un sintetico riferimento al punto di fatto e di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme.

Nel caso del Tar Parma, la varietà del contenzioso raramente consente il mero richiamo ad un precedente conforme occorrendo quasi sempre la motivazione in fatto e diritto.

Le sentenze in forma semplificata in questo Tribunale vengono effettivamente emanate indifferentemente sia in caso di accoglimento che di rigetto del ricorso, ove ricorrano i suddetti presupposti.

Esse rappresentano, rispetto alle sentenze di merito che come sopra indicato sono state nel 2001 di 167 di accoglimento 187 di reiezione, ossia 354, circa il 19 %. Se il calcolo viene fatto sul totale di 645, quindi escluse le perenzioni, esse rappresentano circa il 9 %.

Il loro numero potrebbe essere incrementato nel 2002 per consentire una definizione rapida, ove possibile, dei giudizi proposti, se fosse assicurato un adeguato organico del personale di segreteria.

Alcune decisioni, sentenze e ordinanze, di questo Tar sono state appellate al Consiglio di Stato.

Prendendo come punto di riferimento il triennio, ritenendo più significativo questo arco temporale, i dati disponibili sono i seguenti:

Le ordinanze cautelari emesse, nel triennio 1999-2001, sono state 974 di cui appellate 132 con il seguente esito:

ordinanze annullate n. 39

ordinanze confermate n. 91

estinto n. 1

improcedibile n. 1

Quindi, su un totale di 974 ordinanze cautelari emanate nel triennio ne sono state riformate 39 pari a circa il 4 %.

Le sentenze emesse nel triennio sono state 2554 e, sottratte le perenzioni (237 nel 1999, 52 nel 2000 e 409 nel 2001), sono state 1856. Di queste ne sono state al momento appellate n. 115. Allo stato l’esito è il seguente:

Accolta istanza di sospensione dell’esecuzione n. 3

Accolto parzialmente l’appello n. 1

Sentenza annullate (appello accolto) n. 5

Sentenze confermate (appello respinto) n. 17

In attesa di decisione da parte del Cds n. 89

Considerati i tempi normalmente necessari per definire l’appello in Consiglio di Stato, pertanto, i dati suddetti, per l’impugnativa delle sentenze, non sono per il momento significativi per quanto concerne gli esiti.

E’, tuttavia da rilevare lo scarso ricorso, in genere, all’appello avverso le sentenze del Tar di Parma, evidentemente utilizzato nei soli casi di maggior rilevanza della causa.

Sul piano statistico si è avuto un sensibile decremento del contenzioso pendente e ciò in controtendenza su quanto normalmente si constata sul territorio nazionale, salvo qualche eccezione.

Un aumento dell’arretrato si è sempre avuto anche al Tar Parma negli anni precedenti il 1998 in cui veniva definito un numero di cause largamente inferiore ai ricorsi sopravvenuti.

Dal 1998 in avanti si è avuta un’inversione di tendenza con un numero di ricorsi definiti superiori a quelli entrati, come di seguito specificato.

Anno Ricorsi pervenuti Decisioni

1992 611 309

1993 868 310

1994 686 416

1995 764 399

1996 788 452

1997 702 545

1998 611 674

1999 517 875

2000 680 715

2001 582 1052

Quindi, nel 2001, sono state definite quasi il doppio delle cause rispetto alle nuove entrate. Ciò ha determinato la pendenza complessiva, al 31 dicembre 2001, di 3995 ricorsi rispetto ai 4425 pendenti all’inizio del 2001.

La riduzione del personale amministrativo in servizio effettivo presso il Tar di Parma probabilmente renderà difficile avvicinare lo stesso risultato anche per il 2002, anche se il rapporto tra cause definite e ricorsi sopravvenuti sarà, comunque, favorevole ad una diminuzione del contenzioso pendente.

In materia di pubblico impiego sono sopravvenuti 61 ricorsi nuovi, rispetto ai 152 del 2000 e ai 62 del 1999. Non sembra di cogliere una significativa tendenza verso la diminuzione di tali ricorsi, ancorché gran parte delle questioni teoricamente azionabili in sede giudiziaria, esclusi i concorsi per l’assunzione di personale, siano state trasferite alla giurisdizione del giudice ordinario. Infatti, il contenzioso del 2001 sopravvenuto è sostanzialmente coincidente con quello del 1999. Il maggior numero di ricorsi del 2000 in parte si spiega, forse, con la ragione del tutto contingente, dell’approssimarsi della decadenza dei termini per la proposizione dei ricorsi davanti al giudice amministrativo per le questioni sorte anteriormente al giugno 1998. Infatti, il contenzioso sui concorsi pubblici è sempre stato particolarmente rilevante, nella realtà del Tar Parma, tra le cause in materia di pubblico impiego proposte.

Per valutare lo stato della giustizia amministrativa ed il contenzioso pendente presso il Tar Parma non è sufficiente guardare i soli numeri dei ricorsi sopravvenuti. La realtà delle Province di Parma Piacenza e Reggio Emilia è caratterizzata da Amministrazioni pubbliche molto attive e sensibili alle opportunità che la legislazione consente così come il tessuto economico e sociale è caratterizzato da numerose iniziative imprenditoriali e sociali e ciò si riflette in un contenzioso complesso e vario e, spesso, il Tar Parma si è dovuto occupare di interpretazioni di normative nuove, senza che vi fossero orientamenti uniformi in giurisprudenza e, a volte, penso alle privatizzazioni, ma non solo, di questioni totalmente nuove.

Rilevanti sono i riflessi sulla qualità e complessità del contenzioso che ha avuto l’attribuzione di nuove materie con la legge 205 del 2000, così come la legislazione sostanziale nazionale e regionale, anche per i profili risarcitori conseguenti.

In altre occasioni si è detto che la funzione giurisdizionale è duplice. Da un lato definire una controversia specifica e dall’altro fornire un indirizzo per l’Amministrazione per l’applicazione delle nuove normative.

Entrambe queste funzioni sono di massima state perseguite e, a volte, raggiunte nel Tar Parma per la relativa rapidità nella definizione del contenzioso di maggior rilievo, a volte anche con le decisioni motivate rese in sede cautelare, poiché la formazione dei ruoli, anche su sollecitazione, con le istanze di prelievo, da parte degli Avvocati, ha tenuto conto di queste esigenze e dei criteri indicativi della legge 205 sulle priorità.

Una particolare attenzione nella giurisprudenza del Tar Parma si ha alle concrete situazioni di fatto, cui vanno riferite le disposizioni normative, senza nessuna preclusione formale, di carattere istruttorio. Si è utilizzata, ove necessario, anche la consulenza tecnica e in generale l’istruttoria, magari avvalendosi delle professionalità esistenti nella stessa pubblica amministrazione anche per non gravare con spese eccessive il contenzioso, sempre che le istanze istruttorie non venissero prospettate in modo improprio dalle parti per spingere a valutazioni di merito precluse in questa sede di legittimità. La consulenza tecnica, le verificazioni in contraddittorio e in generale l’istruttoria sono stati, quindi, strumenti normalmente utilizzati, oltre naturalmente l’acquisizione documentale e le relazioni esplicative sui fatti predisposte dai funzionari dell’Amministrazione.

In conclusione la riduzione dell’arretrato è stata resa possibile per un impegno del tutto particolare del personale di segreteria, cui è stato richiesto nel corso dell’anno un impegno supplementare per dare un importante segnale di risposta alle istanze di giustizia rapida di cui si è fatto portatore anche il legislatore con la legge 205 del 2000. E’ importante che sia sostituita immediatamente l’unità del personale di segreteria trasferita ed incrementato l’organico in servizio di almeno cinque unità nuove, se non addirittura otto, tenendo conto dei ricorsi ancora pendenti, così come prospettato dalla stessa Segreteria Generale presso il Consiglio di Stato, in sede di ripartizione dei posti risultanti dall’aumento di organico disposto da recenti leggi, oltre al Dirigente, se si vogliono mantenere e, possibilmente, incrementare i risultati ottenuti negli ultimi anni per la riduzione del contenzioso pendente.

Naturalmente ogni esposizione di dati rischia di essere incompleta e per alcuni aspetti soggettiva ma il dibattito potrà consentire di completare il quadro tenendo conto di altri punti di vista, sia degli Avvocati (efficacemente indicati in occasione di analoghi convegni come gli attori del processo) sia delle parti e delle Amministrazioni (efficacemente indicati in occasione di analoghi convegni come gli utenti della giustizia).