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Consiglio di Stato
Commissione Speciale
Pubblico Impiego
Adunanza della Commissione
Speciale Pubblico Impiego del 4 maggio 2005
N° 173/2004
- Sezione II
Oggetto:
Ministero del lavoro e della
previdenza sociale. Quesiti in ordine alla onnicomprensività della retribuzione
dei dirigenti pubblici. Art. 24 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Vista
la nota prot. n.
Visto
il decreto del Presidente del Consiglio di Stato n.
Esaminati
gli atti ed udito il relatore ed estensore consigliere Pier Luigi Lodi;
Premesso:
Con nota del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali in data 8 gennaio 2004, integrata dalla successiva relazione in data 7
aprile 2005, sono stati prospettati taluni problemi riguardanti il regime di
onnicomprensività del trattamento retributivo dei dirigenti, vigente ormai da
diversi anni, in relazione ai sopravvenuti dubbi interpretativi in ordine alle
norme applicabili, specie con riferimento alle modalità di inclusione dei
compensi per incarichi aggiuntivi nel predetto regime di onnicomprensività.
Nel segnalarsi, in particolare, l'esistenza delle
seguenti tre tipologie di incarichi: a) conferiti in ragione dell'ufficio; b)
conferiti su designazione dell'Amministrazione di servizio; c) comunque
conferiti dall'Amministrazione di servizio, il Ministero ha posto alcuni
specifici quesiti in proposito.
L’affare in questione è stato sottoposto, in data 24
marzo 2004, all’esame della competente Sezione II, la quale ha osservato che
tale quesito pone problemi la cui soluzione presenta alcuni dubbi
interpretativi e riguarda, comunque, la competenza di tutte le Sezioni del
Consiglio di Stato, per cui ha prospettato al Presidente del Consiglio di Stato
l’opportunità di demandare l’esame dell’affare alla Commissione speciale per il
pubblico impiego, per un approfondimento al riguardo.
Il
Presidente del Consiglio di Stato, con decreto 7 aprile 2004, n.
Ai fini della risposta ai quesiti di cui sopra, il
Presidente della Commissione speciale, in data 9 aprile
Il predetto Ministero ha quindi provveduto ai richiesti
adempimenti istruttori inviando, oltre ad altra documentazione sull'argomento,
la nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
dell'amministrazione generale del personale e dei servizi del tesoro - prot. n.
49917 del 27 maggio 2004, nonché la nota del Dipartimento della funzione
pubblica - Ufficio personale e pubbliche amministrazioni - prot. n. DPP/
14318/85/1. 2. 3 del 2 aprile 2005.
Considerato:
1. - Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali sottopone
al Consiglio di Stato alcuni quesiti in ordine alle modalità interpretative
delle norme vigenti, di cui all'art. 24 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 e successive modificazioni, riguardanti il trattamento economico dei
dirigenti, chiedendo in particolare indicazioni ai fini della corretta
applicazione del previsto regime di onnicomprensività del detto trattamento
economico.
2. - Per un migliore inquadramento dei problemi
prospettati dal Ministero – sui quali sono stati acquisiti, in via istruttoria,
i punti di vista anche del Ministero dell’economia e delle finanze e del
Dipartimento della funzione pubblica – è opportuno preliminarmente rammentare
che il citato art. 24, con il primo comma, demanda alla contrattazione
collettiva la determinazione della retribuzione del personale in possesso della
qualifica di dirigente, specificando che il trattamento economico accessorio
deve essere correlato alle funzioni attribuite ed alle connesse responsabilità.
Va, altresì, ricordato che, in base al secondo comma
dello stesso art. 24, per gli incarichi di uffici dirigenziali di livello
generale, il relativo trattamento economico fondamentale ed il connesso
trattamento economico accessorio sono stabiliti mediante apposito contratto
individuale.
Si riporta, poi, qui di seguito il testo del terzo comma
del ripetuto art. 24, che riguarda direttamente gli interrogativi del
Ministero:
“3. Il
trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 remunera tutte le
funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal
presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del
loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui prestano
servizio o su designazione della stessa; i compensi dovuti dai terzi sono
corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle
risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza”.
3. - Sulla base delle disposizioni enunciate da tali
norme il Ministero riferente ha ritenuto di individuare tre diverse tipologie
di incarichi, cui potrebbero essere applicate discipline eterogenee.
4. - In primo luogo si fa riferimento agli “incarichi
conferiti in ragione dell'ufficio”, ossia agli incarichi strettamente connessi
alla pubblica funzione esercitata dal dirigente, il cui svolgimento può, fra
l'altro, riflettersi direttamente sul raggiungimento degli obiettivi assegnati
al medesimo dirigente.
In proposito si fa l’esempio dell’inserimento, negli
organi di taluni enti, dei dirigenti titolari di determinate funzioni
pubbliche, in applicazione di specifiche disposizioni normative.
Per tale categoria di incarichi non si sollevano dubbi,
da parte dell’Amministrazione riferente, in ordine alla necessità di una
rigorosa applicazione del regime di onnicomprensività.
Una simile conclusione non può che essere condivisa,
tenuto conto della lettera della norma e delle chiare finalità della stessa.
5. - In secondo luogo il Ministero esamina l'ipotesi
degli incarichi conferiti ai dirigenti “su designazione” dell'Amministrazione
di servizio, effettuata sulla base di una valutazione discrezionale in ordine
alle qualità professionali possedute dal soggetto che dovrà rappresentare
l'Amministrazione stessa e curare gli interessi pubblici ad essa istituzionalmente
affidati.
Trattasi, in sostanza, degli incarichi che vengono
conferiti quanto sia normativamente prevista la partecipazione di un
rappresentante dell'Amministrazione, di solito con qualifica dirigenziale, in
organi di diversi enti o in particolari commissioni.
Anche in questo caso il Ministero riferente è dell'avviso
che i relativi compensi siano assoggettati al regime dell'onnicomprensività,
atteso che trattasi di attività connesse in maniera più o meno diretta al
rapporto organico tra il dirigente e l'Amministrazione, della quale il predetto
funzionario cura l'interesse ed esprime la volontà.
Su tale conclusione non può che convenirsi, dovendosi in
particolare osservare che l'assolvimento di simili incarichi può logicamente
farsi rientrare tra le normali incombenze dei dirigenti, la remunerazione delle
quali viene conseguentemente determinata tenendo presente l'esigenza di far
fronte pure ai suddetti ulteriori impegni.
6. - In terzo luogo il Ministero fa riferimento alla
categoria degli incarichi “comunque” conferiti dall'Amministrazione di
appartenenza
6.1. - Secondo l'Amministrazione riferente, una lettura
acritica - sulla base della sola formulazione letterale - della citata norma
dell'art. 24, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001 (come quella
fornita dalla circolare n. 1/200, in data 1º marzo 2000, diramata in proposito
dal Dipartimento della funzione pubblica) comporterebbe il rischio di una
eccessiva compressione del rapporto tra quantità e qualità della retribuzione,
da un lato, ed ammontare della retribuzione, dall'altro, incidendo su un'area
regolata da principi costituzionali.
La stessa Amministrazione, peraltro, opera una prima
distinzione in proposito, assumendo che per gli incarichi conferiti attraverso
una scelta da effettuarsi tra i soggetti in possesso della qualifica
dirigenziale, dovrebbe applicarsi il regime del onnicomprensività, in analogia
a quanto già considerato con riferimento agli incarichi su designazione
dell'Amministrazione di servizio, trattandosi sempre di attività che devono
essere esercitate dal dirigente in conseguenza del rapporto organico esistente
con l'Amministrazione.
6.2. - Diversa sarebbe, invece, ad avviso del Ministero,
l'ipotesi di incarichi conferiti “intuitu personae”, ossia prescindendo dal possesso
della qualifica dirigenziale, atteso che l'Amministrazione, in detta
circostanza, potrebbe rivolgersi anche a soggetti esterni, come ad esempio
avviene per l’incarico di docenza in un corso di aggiornamento riservato al
personale dipendente, ovvero anche per gli incarichi di presidente dei collegi
di conciliazione di cui all'art. 7 della legge 20 maggio 1970, n. 300.
In questi casi, sottolinea il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali (con il conforto anche del Dicastero dell’economia e
delle finanze) il soggetto incaricato esprime giudizi, opinioni, volizioni
unicamente riferibili al soggetto stesso e quindi non riferibili
all'Amministrazione, ancorché l'incarico venga svolto da un dirigente, a
seguito della libera scelta effettuata dall'Amministrazione stessa. Si
tratterebbe, dunque, di fattispecie riconducibile allo svolgimento di una
attività che potrebbe essere assimilata a quella libero-professionale, ossia di
incarichi svolti su autorizzazione della propria Amministrazione, autorizzazione
che in tali circostanze potrebbe risultare assorbita dal provvedimento di
nomina.
Da parte del Ministero riferente si osserva, poi, che la
trasformazione del precedente rapporto di impiego pubblico in un rapporto
regolato da un contratto di lavoro di diritto privato, imperniato sul principio
della sinallagmaticità delle prestazioni delle parti, darebbe ancora maggior
rilievo al principio di proporzionalità tra quantità e qualità della
prestazione lavorativa e l'ammontare della retribuzione. Non sarebbe, infatti,
coerente con tale principio ammettere la possibilità che l'Amministrazione,
nell'ambito di un rapporto di diritto privato, attribuisca incarichi ulteriori
- non individuati, e talvolta neppure individuabili, al momento della stipula
del contratto - senza la corresponsione di alcun compenso aggiuntivo. Se è
vero, d'altronde, che il dirigente individuato dall'Amministrazione avrebbe la
facoltà di rifiutare l'incarico, dovrebbe però considerarsi che ciò potrebbe
riflettersi in senso negativo sulla valutazione dell'attività svolta e
comporterebbe, altresì, un maggior costo per l'Amministrazione per i compensi
da corrispondere ad un soggetto esterno.
Nella nota ministeriale in esame si assume, ancora, che
l'incongruenza di cui sopra non verrebbe superata neppure con riferimento alla
disposizione dell'art. 14 del contratto collettivo di area dirigenziale
sottoscritto il 5 aprile 2001 (che prevede la possibilità di corrispondere al
dirigente incaricato una somma pari al 30% del compenso previsto, in considerazione
dell'aggravio di lavoro conseguente all'incarico aggiuntivo), ritenendosi che
in tal modo, per unilaterale volontà di una delle parti, sarebbe corrisposto
per la prestazione lavorativa un compenso fortemente ridotto, in violazione del
principio di proporzionalità stabilito dall'art. 36 della Costituzione.
Conclude l'Amministrazione riferente che la funzione del
principio di onnicomprensività andrebbe correttamente individuata nella
necessità di introdurre un meccanismo idoneo ad evitare di retribuire con somme
aggiuntive tutti quegli incarichi che il dirigente sarebbe tenuto a svolgere
sia per connessione (diretta o indiretta) con i doveri d'ufficio, sia in
conseguenza del possesso dello specifico “status” di dirigente. In tale
prospettiva non sarebbe, pertanto, coerentemente applicabile il detto principio
in situazioni diverse, nelle quali l'attività svolta non possa considerarsi
connessa con i compiti dell'ufficio.
6.3. -
Un simile mutamento di prospettiva, quindi, ha
sensibilmente accentuato l’ambito delle pur ampie responsabilità già attribuite
alla dirigenza dal d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, e la disciplina mediante lo
strumento contrattuale dei singoli rapporti ha coerentemente consentito non
solo di rapportare la retribuzione all'impegno ed alla complessità dei compiti
connessi alle diverse posizioni organiche, ma anche di corrispondere un
trattamento economico accessorio collegato ai risultati effettivamente
conseguiti nell'espletamento dell'attività.
In ogni caso va opportunamente sottolineato che il
carattere contrattuale del rapporto di impiego implica necessariamente un
incontro della volontà delle parti, anche per quanto riguarda la determinazione
del compenso, che non viene ora rapportato a parametri rigidamente
predeterminati per legge, come avveniva precedentemente pure per la categoria
della dirigenza.
Trattandosi, d'altronde, di un impegno di carattere
esclusivo, nell'espletamento del quale il funzionario deve prestare tutta la
sua opera (con le sole eccezioni previste per gli incarichi non compresi nei
compiti e doveri d’ufficio, autorizzabili ai sensi dell’art. 53 del citato
decreto legislativo n. 165 del 2001), la corresponsione di un trattamento
economico onnicomprensivo appare coerente con i fondamentali principi di
correttezza e di trasparenza che debbono caratterizzare l'organizzazione dei pubblici
uffici, e si palesa, altresì, maggiormente rispondente all'opportunità di
consentire un più equo e favorevole trattamento previdenziale e pensionistico
per il personale in questione.
6.4. - Tenuto conto di quanto sopra, non appaiono fondate
le perplessità prospettate dal Ministero riferente (cui si è associato anche il
Ministero dell'economia e delle finanze) in ordine alla applicazione del
principio della onnicomprensività pure con riguardo agli incarichi ulteriori,
comunque conferiti dall'Amministrazione.
Anzitutto è da escludere che possa configurarsi, in una
simile fattispecie, una prestazione imposta per unilaterale volontà di una
delle parti, atteso che trattasi pur sempre di incarichi che debbono essere
accettati dall'interessato e quest'ultimo, pertanto, può liberamente
determinarsi nel senso di rifiutare l'ulteriore aggravio del carico di lavoro.
Né appare pertinente l'obiezione secondo cui un simile rifiuto potrebbe
riflettersi negativamente sulla valutazione finale dell'attività svolta, atteso
che il conferimento di ampi poteri amministrativi e gestionali ai dirigenti
comporta, inevitabilmente, la responsabilizzazione dei medesimi con riguardo a
tutte le scelte ed alle opzioni effettuate nel corso dello svolgimento delle
funzioni di competenza, anche con riferimento alla individuazione delle
iniziative da intraprendere e alle attività da svolgere in concorrenza o in
alternativa con altre, ai fini del conseguimento degli obiettivi di pubblico
interesse da perseguire in base alle direttive generali impartite dagli Organi
di governo.
Per quanto concerne il rispetto del canone costituzionale
relativo alla proporzionalità della retribuzione alla quantità e qualità della
prestazione lavorativa che, in ogni caso, deve
essere sufficiente ad assicurare al lavoratore ed alla sua famiglia “una esistenza libera e dignitosa”, si rammenta che, come
sottolineato dalla Corte costituzionale e come ampiamente ribadito dalla
giurisprudenza amministrativa, la proporzionalità e sufficienza della
retribuzione vanno valutate considerando la retribuzione nel suo complesso, e
non in base ai singoli elementi che compongono il trattamento economico (Cfr.
Corte Cost. 20 giugno 2002, n. 263; 12 marzo 2004, n. 91; Cons. Stato, Sez. IV,
2 novembre 2004, n. 7101).
Per quanto riguarda specificamente l’aspetto della durata
degli incarichi, poi, deve convenirsi con quanto osservato dal Dipartimento
della funzione pubblica in ordine alla irrilevanza del carattere non
continuativo dell’impegno richiesto, ai fini dell’assoggettamento del relativo
compenso al regime della onnicomprensività.
Nell'ipotesi di compensi dovuti dai terzi per incarichi
aggiuntivi, dunque, ogni dubbio in proposito dovrebbe essere senz'altro
superato con riguardo alla complessiva congruità del trattamento economico
spettante al dirigente. Deve tenersi conto, inoltre, dalla previsione, di cui
all'articolo 14, comma 2, del contratto collettivo per la dirigenza
sottoscritto il 5 aprile 2001, già sopra ricordato, secondo cui, allo scopo di
remunerare il maggiore impegno e la maggiore responsabilità dei dirigenti che
svolgono detti incarichi aggiuntivi, viene loro corrisposta, ai fini del
trattamento accessorio, oltre alla retribuzione di posizione e di risultato,
una quota, in ragione del loro apporto, fino al 30% della somma che confluisce
nel fondo di attuazione del principio di onnicomprensività. Può ritenersi,
infatti, che una simile previsione, consentendo un trattamento differenziato e
di particolare favore per i dirigenti maggiormente impegnati, sia comunque
idonea a soddisfare le esigenze di carattere sostanzialmente perequativo
segnalate dall'Amministrazione riferente.
7. - Da parte del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali viene, poi, chiesto il parere di questo Consiglio in ordine a tre
ulteriori questioni.
7.1. - La prima questione si riferisce alla fattispecie
concernente gli incarichi, affidati a dirigenti di prima fascia, di componente
effettivo dei collegi sindacali o dei consigli di amministrazione degli enti
previdenziali, segnalandosi che, ai sensi dell'articolo 3, comma 7, del decreto
legislativo 30 giugno 1994, n. 479, trattasi di posti di funzione dirigenziale
dell'Amministrazione. Si chiede di chiarire se in tali casi, realizzandosi la
coincidenza tra incarico principale ed incarico fonte del compenso aggiuntivo,
il trattamento economico in parola, previsto dei singoli contratti, venga per
tale circostanza assorbito in quello principale, perdendo la caratteristica di
“addizionale”.
Osserva il Collegio che, in assenza di eventuale definizione
della questione in sede di contrattazione collettiva, non appare incongruo
seguire il criterio - suggerito dal Ministero dell’economia e delle finanze -
di includere il compenso in parola nel trattamento spettante a titolo di
retribuzione di posizione, parte variabile, in base ai contratti individuali
sottoscritti dai singoli dirigenti.
7.2. - La seconda questione concerne la esatta
qualificazione, ai fini che qui interessano, dei “gettoni di presenza” previsti
per i componenti di organi collegiali periferici dell'INPS, ai quali sono
chiamati a partecipare “ratione officii” i direttori delle Direzione
provinciale del lavoro, cui non viene corrisposto alcun compenso in misura
fissa. Mentre non sussisterebbero incertezze sull'esclusione dal regime di
onnicomprensività dei gettoni di presenza costituenti un mero rimborso spese
forfetario, sorgerebbero dubbi in proposito qualora la somma, formalmente
qualificata come gettone di presenza, costituisca un reddito soggetto a
tassazione, come le somme erogate nella fattispecie in esame.
Sull’argomento deve ribadirsi che, alla stregua dei
principi sopra enunciati, per le attività lavorative cui fa cenno il Ministero
riferente risulta preclusa la possibilità di esclusione di qualsiasi tipo di
compenso, comunque configurato e denominato. Si concorda, quindi, con quanto
espresso sul punto dal Dipartimento della funzione pubblica, che fa salva
esclusivamente la possibilità di “gettoni” o “medaglie” di presenza che abbiano
carattere meramente restitutorio, in quanto costituiscano lo strumento per
assicurare il rimborso delle spese minute connesse all’espletamento
dell’incarico. Va inclusa, invece, nel regime di onnicomprensività, qualsiasi
altra erogazione che, pur avendo eventualmente analoga denominazione, venga
sostanzialmente ad assumere, per la misura del suo valore, un carattere
indennitario, con conseguente assoggettamento anche agli oneri contributivi ed
erariali.
7.3. - La terza questione, infine, riguarda il criterio
di determinazione della quota - nella misura massima del 30% - del compenso
spettante per l'incarico rientrante in regime di onnicomprensività, occorrendo
precisare se tale somma sia da ritenersi al netto delle varie ritenute, se essa
vada versata al dirigente direttamente dal soggetto presso il quale si svolge
l'incarico, ovvero se da tale soggetto debba essere versata nel capitolo di
bilancio dell'Amministrazione in cui affluiscono le somme in questione e poi, a
cura dell'Amministrazione stessa, erogata in busta paga al dirigente interessato.
In proposito è agevole rilevare che, come sottolineato
dal Dicastero dell’economia e delle finanze, dalla formulazione della norma
dell’art. 24, comma 3, del ripetuto decreto legislativo n. 165 del 2001,
discende con sufficiente chiarezza che il compenso in parola deve essere
interamente versato all’Amministrazione di appartenenza del dirigente. Sarà poi
compito di quest’ultima, sulla base degli accordi intervenuti con le parti
sindacali, di provvedere a destinare al dirigente interessato la somma percentualmente
dovuta, previa applicazione delle ritenute di legge.
P.Q.M.
Esprime
il parere nei sensi di cui in motivazione.
Per
estratto dal verbale
Il
Segretario
Antonio
Natale
Visto
Il Presidente
Giovanni Ruoppolo