Paolo Carpentieri
Le regioni possono introdurre nuove tipologie di beni
culturali, ma ai soli fini della valorizzazione
(Nota di commento a
Corte costituzionale 28 marzo 2003, n. 94)
pubblicato sulla rivista
Urbanistica e Appalti, n. 9 del 2003
La sentenza in esame tocca due punti nevralgici del dibattito in tema di beni culturali: da un lato la distinzione tra tutela e valorizzazione (con l’annesso problema della gestione dei beni culturali, se ed in quanto distinguibile ed isolabile dalle due precedenti nozioni, almeno al fine, molto attuale, del riparto delle attribuzioni normative ed amministrative, dopo la riforma del titolo V della Costituzione); dall’altro la nozione stessa di “bene culturale”, nella dialettica tra una concezione tendenzialmente “chiusa”, che si impernia nell’elenco degli articoli 2 e 3 del testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali introdotto con il d.lg. 29 ottobre 1999 n. 490, e una visione “aperta” del bene culturale quale “testimonianza materiale avente valore di civiltà”, secondo la “storica” definizione proposta dalla Commissione “Franceschini” d’indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio istituita con la legge 26 aprile 1964 n. 310, e recepita nell’articolo 4 del citato testo unico del 1999.
Entrambi i temi sono particolarmente attuali in vista dell’esercizio, da parte del Governo, della delega per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali e ambientali conferita dall’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137.
Il primo – relativo alla distinzione tra tutela e valorizzazione dei beni culturali – è stato ulteriormente portato alla ribalta a seguito della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione disposta con legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001. Come è noto, tale riforma ha spaccato in due la materia dei beni culturali, riservando alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali [nuovo articolo 117, secondo comma, lettera s)] ed attribuendo alla potestà legislativa concorrente la valorizzazione dei beni culturali e ambientali (nuovo articolo 117, terzo comma). Ed è proprio sulla definizione della linea di confine tra queste due aree di funzioni che verte il contrasto tra Stato e regione Lazio risolto dalla sentenza in esame. Definizione che è e resta ardua, soprattutto in considerazione del fatto – evidente – che la tutela dei beni culturali, da un lato, e la valorizzazione degli stessi, dall’altro, non costituiscono due “materie” distinte, ma, al più, diverse funzioni amministrative, entrambe senz’altro riconducibili a un’unica materia, che è quella dei beni culturali.
Il secondo tema – relativo alla nozione stessa di bene culturale – è chiamato in gioco proprio dalla distinzione tra funzioni di tutela e funzioni di valorizzazione, in ragione della possibilità di modulare e diversificare il regime di giuridica rilevanza dei diversi beni culturali, in relazione al tipo di considerazione e di effetti che la legge speciale prevede e dispone.
In estrema sintesi, il portato ricostruttivo della sentenza in esame si compendia nel riconoscimento della potestà normativa e amministrativa regionale di individuazione di cose di interesse storico artistico diverse e ulteriori rispetto a quelle che formano oggetto di tutela statale, e che assurgono al rilievo di beni culturali al solo fine della loro valorizzazione (implicante, peraltro, indissolubilmente, elementi di conservazione del bene che, come tali, condurrebbero a rigore all’area della tutela).
La sentenza 94 del 2003, lasciando indenne la legge regionale del Lazio dalle censure di esorbitanza dalle attribuzioni regionali sollevate nel ricorso statale, apporta pertanto elementi a favore della nozione “aperta” di bene culturale[1]. Ribadisce però, nel contempo, la necessità di distinguere la nozione di bene culturale in senso stretto [ovverosia quella che ricomprende i beni sottoposti all’intera disciplina di tutela, riservata allo Stato dall’articolo 117, secondo comma, lettera s) dell’attuale testo della Costituzione, e che si identificano secondo la definizione di cui al t.u. 490 del 1999] da una nozione di bene culturale in senso più lato (ovvero quella dei beni sottoposti alla sola disciplina particolare dettata dalla legge speciale, che sono dunque “culturali” ai soli fini e per i soli effetti ivi specificamente stabiliti[2]). Con l’ulteriore precisazione, rilevante sul piano del riparto delle attribuzioni tra Stato e regioni, che la legge regionale può selezionare e individuare “altri” beni culturali (in senso ampio) ai soli fini della valorizzazione, essendo la tutela riservata allo Stato.
Tale complessiva impostazione non si discosta dalla soluzione normativa consacrata nel d.lg. 112 del 1998, per quel che riguarda la distribuzione delle competenze (amministrative) tra Stato e regioni, e nel testo unico del 1999, per quel che riguarda la nozione di bene culturale, imperniata attorno a una definizione mista, che cumula un criterio elencativo con una clausola generale di rinvio alla legge speciale per la possibile definizione di “altri” beni culturali assoggettabili a (particolari) previsioni di tutela e valorizzazione.
Nella presente nota – premesso un veloce richiamo informativo sullo stato dell’arte nella discussione sul rapporto tra tutela e valorizzazione - ci si soffermerà soprattutto sulle implicazioni derivanti dalla sentenza della Consulta sulla nozione di bene culturale.
Il contenuto della sentenza.
La legge regionale del Lazio 6 dicembre 2001 n. 31, recante “Tutela e valorizzazione dei locali storici”, prevede la formazione di un elenco regionale dei locali aventi "valore storico, artistico ed ambientale", la cui compilazione è affidata ad uffici comunali e regionali sulla base dei criteri stabiliti dalla Regione Lazio d’intesa con le Sovrintendenze statali territorialmente competenti. Dispone che l’inclusione di un immobile in detto elenco comporta la possibilità di accedere a finanziamenti regionali finalizzati a provvedere alla manutenzione o al restauro dei locali, nonché degli arredi o strumenti in essi contenuti, oppure a fronteggiare eventuali aumenti del canone di locazione. Stabilisce che il finanziamento concesso per la manutenzione o il restauro comporta l’imposizione sull’immobile di un "vincolo di destinazione d’uso" da trascriversi – previo assenso del proprietario, se diverso dal beneficiario – nei registri immobiliari, con la esplicita possibilità che i vincoli stessi possano essere rimossi "previa restituzione di una somma pari all’entità del contributo maggiorata degli interessi legali".
Il ricorso in via d’azione dello Stato ha censurato la legge regionale del Lazio perché avrebbe introdotto limiti conformativi del diritto di proprietà dei privati, con invasione dell’ambito della legislazione esclusiva dello Stato in materia di "ordinamento civile"[3]; perché avrebbe altresì leso l’ambito della legislazione esclusiva dello Stato in materia di "tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e dei beni culturali", poiché le misure da essa previste prescinderebbero completamente dai vincoli posti dagli organi dello Stato deputati alla tutela di tali beni, senza neppure prevedere forme di cooperazione con detti organi; perché, infine, agevolando finanziariamente interventi "fisici" quali il restauro e la manutenzione, costituirebbe un intervento di "tutela", e non di "valorizzazione", dei beni culturali;
La Corte ha respinto il ricorso affermando che la legge regionale impugnata non interferisce negativamente con la riserva statale in materia di tutela dei beni culturali perché si limita a introdurre misure di valorizzazione per “altri” beni, diversi da quelli di cui al t.u. 490 del 1999, ma nondimeno espressivi di un valore culturale rilevante giuridicamente, sia pur ai limitati fini dell’attribuzione del contributo, senza introdurre alcuna limitazione autoritativa al regime dominicale di tali beni, poiché la costituzione di vincoli di destinazione d’uso degli immobili è rimessa alla volontà dei proprietari di avvalersi del contributo e di sottoscrivere il conseguente atto d’obbligo unilaterale da trascrivere nei registri immobiliari, ed è altresì reversibile.
Tutela e valorizzazione.
Il termine “valorizzazione” riferito ai beni culturali è stato derivato dalla esperienza francese[4] e fa la sua prima apparizione in un testo normativo nel 1964, con la già citata legge 26 aprile 1964 n. 310 istitutiva di una commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio. Il termine “valorizzazione dei beni culturali” compare nuovamente con il decreto legge 14 dicembre 1974 n. 657, di istituzione del Ministero per i beni culturali e l’ambiente (poi divenuto, nella legge di conversione 29 gennaio 1975 n. 5, Ministero per i beni culturali e ambientali), il cui articolo 2 demandava al neocostituito ministero il compito di provvedere “alla tutela ed alla valorizzazione del patrimonio culturale del Paese”. Il d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, attuativo della delega di cui alla legge 382 del 1975 sull’ordinamento regionale, al capo VII (“beni culturali”) del titolo III (“servizi sociali”), rimanda a una successiva legge “sulla tutela dei beni culturali” (poi mai introdotta) la definizione delle funzioni amministrative delle regioni e degli enti locali “in ordine alla tutela e valorizzazione del patrimonio storico, librario, artistico, archeologico, monumentale, paleo-etnologico ed etno-antropologico”. E’ solo con il d.lg. 31 marzo 1998, n. 112 (concernente il conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) che si è avviato il processo di scorporo della valorizzazione dalla più ampia e unitaria competenza nella materia dei beni culturali, con l’introduzione di questa “scissione” tra tutela e valorizzazione, rispondente al fine organizzativo del riparto delle attribuzioni nella sussidiarietà verticale, ma del tutto impropria e di difficile utilizzazione rispetto alla intrinseca omogeneità delle funzioni e dei compiti relativi ai beni culturali. L’unico riflesso applicativo diretto di tale scissione voluta dal d.lg. 112 del 1998 si rinviene nel riparto di competenze tra Stato, regioni ed enti locali. Tant’è che nella prassi il termine “valorizzazione” è servito piuttosto a designare l’insieme delle attribuzioni regionali in materia di beni culturali, che non a definire un esatto complesso di funzioni[5]. Il d.lg. 112 del 1998, in particolare agli articoli 148 e 152[6], fornisce un’accurata definizione dei termini “tutela”, valorizzazione”, gestione”, ma la dottrina svaluta tale definizione, sia sul piano formale, trattandosi di norma di ambito applicativo limitato al riparto delle competenze e non di disciplina sostanziale della materia, sia sul piano contenutistico, rilevando diversi profili di confusione, sovrapposizione e inadeguatezza. Inadeguatezza accentuata dalla incertezza “a monte” della nozione stessa di bene culturale che si assume a riferimento.[7].
Il d.lg. 368 del 1998 – istitutivo del Ministero per i beni e le attività culturali – riproduce e ripercorre la distinzione tra tutela, gestione e valorizzazione introdotta dal d.lg. 112 del 1998[8].
Il d.lg. 29 ottobre 1999 n. 490 – introduttivo del testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali – parla di “valorizzazione” dei beni culturali nel capo VI del titolo I, rubricato “Valorizzazione e godimento pubblico”, comprendente gli articoli da 91 a 117, relativi alla espropriazione di beni culturali (sezione I), alla “fruizione” (sezione II) e all’”uso individuale” (sezione III), con una commistione tra profili che afferiscono indubbiamente alla tutela, come l’espropriazione[9], e profili più direttamente relativi alla gestione del bene culturale (si pensi ai “servizi aggiuntivi” previsti dal decreto legge 14 novembre 1992, n. 433, convertito con modificazioni nella legge 14 gennaio 1993, n. 4 (cd. “legge Ronchey”), oggi rifluito nell’articolo 113 del testo unico del 1999)[10].
Il nuovo titolo V della Costituzione, operando anch’esso sul riparto delle attribuzioni (però legislative, oltre che amministrative), ha sostanzialmente utilizzato la terminologia del d.lg. 112 del 1998, sopra considerata.
Esclusa la sufficienza del dato normativo ai fini di una esatta delimitazione del concetto di valorizzazione dei beni culturali, la dottrina ha fornito sostanzialmente due letture di tale nozione. Una prima concezione, più tradizionalmente ancorata alla tutela, ritiene che la valorizzazione non sia altro che la realizzazione delle condizioni per la migliore fruizione del bene culturale, ovverosia per la migliore gestione del bene al fine di assicurare la massima esplicazione dell’ontologica sua vocazione e destinazione alla pubblica fruizione[11]. Una seconda concezione, più economicistica, della nozione di mise en valeur del bene culturale, tende invece a considerare la valorizzazione come modalità di gestione imprenditoriale del bene culturale idonea a determinare (quanto meno) il ricavo di proventi sufficienti a coprire (tendenzialmente) i costi di gestione e ad assicurare un reinvestimento utile per il rafforzamento e il miglioramento della tutela.[12] Il dibattito si è peraltro intrecciato di recente con le vive discussioni suscitate dagli interventi normativi volti alla privatizzazione (anche tramite “cartolarizzazione”) del patrimonio immobiliare pubblico (d.l. 25 settembre 2001 n. 351 convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001 n. 410 istitutiva della “Scip” – società per la cartolarizzazione degli immobili pubblici; d.l. 15 aprile 2002 n. 63, convertito con modificazioni nella legge 15 giugno 2002 n. 112, istitutivo della Patrimonio s.p.a.)[13]
Sulla falsariga soprattutto della seconda concezione, più sensibile a una visione imprenditoriale della gestione del bene culturale, è stata introdotta, nel 1997, con l’articolo 10, comma 1, della legge 8 ottobre 1997 n. 352, la possibilità di costituire, con atto unilaterale del Ministero, una società per azioni avente ad oggetto la promozione e il sostegno finanziario ed organizzativo di progetti per la realizzazione di interventi di restauro, recupero e valorizzazione dei beni culturali. Nel 1998 è stata quindi introdotta, nel decreto legislativo n. 368 istitutivo del Ministero per i beni e le attività culturali, all’articolo 10, la previsione della possibilità per il Ministero “ai fini del più efficace esercizio delle sue funzioni e, in particolare, per la valorizzazione dei beni culturali e ambientali” di stipulare accordi con amministrazioni pubbliche e con soggetti privati o di costituire o partecipare ad associazioni, fondazioni o società. La legge finanziaria per l’anno 2002 (l. 28 dicembre 2001, n. 448, articolo 33) ha aggiunto una lettera b-bis al comma 1 del predetto articolo 10, prevedendo la possibilità di dare in concessione a soggetti diversi da quelli statali la gestione di servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica e della valorizzazione del patrimonio artistico come definiti dall'articolo 152, comma 3, del d.lg. 112 del 1998. La normativa citata demanda a un regolamento ministeriale la disciplina delle modalità e dei criteri per il ricorso alle suddette forme di gestione, ma tale regolamento non ha ancora visto la luce per l’opposizione del Consiglio di Stato[14], che ha negato il permanere della potestà regolamentare statale in una materia, quale la valorizzazione dei beni culturali, rimessa dal nuovo titolo V della Costituzione alla potestà legislativa concorrente. La legge finanziaria per l’anno 2003 – legge 289 del 2002 – ha nuovamente messo mano all’articolo 10 citato, sostituendo il riferimento alla valorizzazione con un richiamo alla gestione dei servizi relativi ai beni culturali di interesse nazionale, al presumibile scopo di ritagliare uno spazio residuo di potestà regolamentare statale al fine di consentire allo Stato di poter gestire (almeno) i beni ricadenti nel suo demanio storico artistico, ma finendo nel contempo per complicare ulteriormente il quadro normativo di riferimento, accentuando la commistione tra valorizzazione e gestione dei (o dei servizi relativi ai) beni culturali.
La discussione sul concetto di valorizzazione del bene culturale, nella sua distinzione dalla tutela, è tuttora aperta e riceverà sicuramente ulteriore impulso dalla futuro esercizio della delega per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali e ambientali di cui al già citato articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137.
La Corte costituzionale, nella sentenza che si commenta, non ha approfondito più di tanto la problematica ora in sintesi richiamata, essendo bastato, ai fini della decisione, il rilievo – invero sicuramente condivisibile, ma non esaustivo e perciò inappagante – per cui le misure concrete della legge regionale laziale si risolvevano nella erogazione di contributi al fine di una conservazione del bene direttamente correlata alla sua fruibilità pubblica, con esclusione di misure conformative della proprietà, attesa la volontarietà e la reversibilità del vincolo di destinazione d’uso pure previsto dalla legge[15].
La Corte avalla, dunque, sia pur per implicito, l’idea che il tratto caratterizzante la tutela deve ricercarsi nell’uso – di essa caratteristico - del potere conformativo della proprietà della cosa avente interesse pubblico, nel mentre la valorizzazione si svolge attraverso misure tendenzialmente sussidiarie e volontarie, dì per sé prive di contenuto ablatorio. Il che, pur essendo vero, sembra poco per una corretta delimitazione delle aree rispettive di intervento della tutela e della valorizzazione[16].
Certo non apporta elementi di chiarificazione ai fini della distinzione in esame l’impostazione del ricorso statale secondo la quale l’agevolazione finanziaria di interventi "fisici", quali il restauro e la manutenzione, costituirebbe un intervento di "tutela" e non di "valorizzazione". Da questo punto di vista tutto ciò che è valorizzazione (si pensi alle erogazioni liberali dei privati o alle sponsorizzazioni) si traduce indirettamente in interventi di conservazione e di tutela del bene. Sicché un siffatto criterio, che faccia leva sul fine ultimo e indiretto dell’intervento, condurrebbe ad assorbire tutto nella tutela lasciando al di fuori di tale onnicomprensivo ambito solo la promozione delle attività culturali immateriali[17].
La tipologia di interventi di valorizzazione introdotti dalla legge regionale del Lazio sottoposta con esito favorevole allo scrutinio di legittimità costituzionale della Consulta si colloca senz’altro nell’area più tradizionale e ristretta della valorizzazione intesa come approntamento e predisposizione delle condizioni oggettive, a contenuto anche conservativo del bene, idonee ad assicurarne e a promuoverne la più ampia e la migliore fruizione pubblica.
Il dictum della Corte tocca in realtà un nervo sensibile della materia e denuncia un passaggio di oggettiva difficoltà nella distinzione tra valorizzazione e tutela: e cioè il fatto che la valorizzazione del bene culturale non può che ridondare in una tutela, mentre una efficace tutela del bene costituisce già essa valorizzazione dello stesso. La salvaguardia degli "esercizi commerciali ed artigianali del Lazio aperti al pubblico che hanno valore storico, artistico, ambientale e la cui attività costituisce testimonianza storica, culturale, tradizionale, anche con riferimento agli antichi mestieri", che è la finalità perseguita dalla legge regionale del Lazio n. 31 del 2001, pur mirando alla “valorizzazione” di tali beni, e cioè ad assicurare la piena, pubblica fruizione del significato culturale ad essi annesso, e pur facendo ciò (soprattutto) con misure volontarie di incentivo e di contribuzione, passa necessariamente attraverso la conservazione di tali immobili nella loro attuale destinazione, il che ha inevitabilmente a che fare con la tutela del bene culturale.
La Corte non ha pertanto fornito una soluzione chiara e soddisfacente alla questione della distinzione tra valorizzazione e tutela. Distinzione che, verosimilmente, è destinata a restare impossibile, essendo in larga parte vero che tutela e valorizzazione costituiscono un’inscindibile endiadi.
Cenni sulla nozione di “bene culturale”[18]
Si è detto che la sentenza in esame tocca anche la nozione stessa di “bene culturale”, apportando argomenti a favore di una visione “aperta” del bene culturale quale “testimonianza materiale[19] avente valore di civiltà”, secondo la “storica” definizione proposta dalla Commissione “Franceschini” d’indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio istituita con la legge 26 aprile 1964 n. 310[20], piuttosto che nella direzione della tesi che sopra si è indicata, per sintesi, come “tendenzialmente chiusa”[21] nell’ambito dell’elenco degli articoli 2 e 3 del testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali introdotto con il d.lg. 29 ottobre 1999 n. 490 (riproduttivo, con talune aggiunte e varianti, del sistema della legge 1089 del 1939). La sentenza tocca infatti la questione di che cosa sia – benvero, ai soli effetti giuridicamente rilevanti - “bene culturale” e di chi e come possa definire e/o riconoscere tale qualità di una cosa. Questione che si sviluppa attorno all’alternativa tra una nozione interamente metagiuridica[22], rispetto alla quale il diritto opererebbe una sorta di rinvio dinamico aperto alla funzione integratrice dell’interprete (attraverso il meccanismo del rinvio a concetti (meta)giuridici indeterminati implicanti l’attingimento a standards valutativi sociali[23]), e una nozione tipizzata dal diritto, che postula invece una funzione definitoria elencativa della norma, con un connesso ruolo meramente ricognitivo di chi la applica. Alternativa che si intreccia con quella tra concezione reale e normativa dei beni culturali, da un lato, e concezione unitaria e onnicomprensiva[24], dall’altro, e che reca in sé penetranti conseguenze sul regime della proprietà dei beni, alla stregua della rilevanza conformativa del regime dominicale pacificamente riconosciuta alla tutela del bene culturale, nel quadro dell’articolo 41 della Costituzione[25]. E’ difatti evidente che l’assunzione di una nozione aperta di bene culturale, se condotta fino alle sue estreme conseguenze, renderebbe la discrezionalità tecnica dell’amministrazione arbitra assoluta dell’applicabilità del regime conformativo di tutela nei confronti, in astratto, di qualsiasi specie di cosa che dall’amministrazione fosse giudicata meritevole di tutela in quanto “culturale”. Donde la necessità di un temperamento dell’idea della derivazione (solo) extragiuridica della culturalità della cosa e la normale convinzione che, a garanzia della proprietà, la discrezionalità amministrativa debba ricevere un’adeguata definizione entro limiti normativi precostituiti. La precostituzione di una nozione normativa di bene culturale – declinata nella elencazione di categorie generiche di cose capaci di presentare l’interesse pubblico culturale che giustifica la tutela - non può d’altro canto prescindere dalla consapevolezza del dato inaggirabile della ricognitività della stessa previsione normativa. Questa antinomia congenita alla nozione giuridica di bene culturale si riflette conseguentemente sul livello dell’esercizio provvedimentale della funzione amministrativa di tutela, nella non risolta dialettica tra concezione dichiarativa o costitutiva del vincolo[26]. La cultura non è una creazione del diritto, il diritto non può che derivarla da altre aree delle attività umane e dalle scienze dello spirito[27]. Nondimeno il diritto ha bisogno di certezze e non può accettare che la disciplina del potere precettivo dell’amministrazione, di conformazione della proprietà privata, sia regolato da un genericissimo e troppo ampio rinvio ad altri campi del sapere, attraverso concetti giuridici (eccessivamente) indeterminati. Non che le nozioni di “interesse artistico, storico, archeologico . . . . particolarmente importante” delle cose immobili e mobili di cui alla lettera a) del t.u. 490 del 1999, o di ”interesse particolarmente importante” relazionale-esterno degli immobili di cui alla lettera b) dell’articolo 1 ora citato, ovvero la nozione di ”eccezionale interesse artistico o storico” delle collezioni, o le altre gradazioni e specificazioni dell’interesse pubblico rilevante operate alla legge, non costituiscano esse stesse altrettanti concetti giuridici indeterminati attributivi di ampi spazi di discrezionalità tecnica all’amministrazione che procede alla individuazione[28]. Ma, indubbiamente, l’individuazione provvedimentale di tali beni risulta in tal modo quanto meno instradata e in qualche modo contenuta in un ambito tipologico di cose predefinito normativamente, ciò che dovrebbe escludersi se si fosse optato per la sola definizione aperta di bene culturale come testimonianza (materiale) avente valore di civiltà.
Il conflitto tra queste due posizioni è stato dunque risolto nella legislazione positiva con l’adozione di un sistema misto, imperniato su una definizione elencativa, raccordata ad una soglia minima di “interesse culturale” che sia effettivamente rivestito dalla cosa in astratto contemplata dalla norma, attraverso l’esercizio di un’ampia discrezionalità tecnica dell’amministrazione competente, ma dotato di una clausola generale di apertura con la riserva alla legge di selezionare altre cose, costituenti testimonianza di civiltà dell’uomo e perciò capaci di un valore meritevole di particolare tutela, che possano per l’appunto essere assoggettate a un regime speciale, ai limitati fini di volta in volta definiti nella stessa legge che li individua.
L’evoluzione normativa
Il termine “bene culturale” è stato importato nel nostro linguaggio giuridico dal diritto internazionale, dove risulta utilizzato nella convenzione internazionale dell’Aja del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato (ratificata con legge 17 febbraio 1958 n. 279), nonché nella Convenzione di Parigi del 14 novembre 1970 – ratificata con la legge 30 ottobre 1975 n. 873 - relativa alla repressione della illecita esportazione di beni culturali[29]. Il primo utilizzo in ambito giuridico interno lo si deve alla già richiamata Commissione Franceschini[30]. Il primo luogo normativo in cui compare la locuzione “beni culturali” è rappresentato dal decreto legge 14 dicembre 1974 n. 657, di istituzione del Ministero per i beni culturali e l’ambiente. La locuzione “beni culturali” è quindi adoperata nel regolamento di attuazione e di organizzazione introdotto con il d.P.R. 3 dicembre 1975 n. 805[31] e nell’articolo 48 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616.
La legge 1 giugno 1939, n. 1089, recante “Tutela delle cose d'interesse artistico e storico”, muovendosi nell’ottica tradizionale delle “cose d’arte”[32], non conteneva un’espressa definizione di “bene culturale” limitandosi, agli articoli 1, 2 e 3, a prevedere un elenco tipologico di cose “soggette alla presente legge” in quanto aventi “interesse artistico, storico, archeologico o etnografico”[33], e specificando al terzo comma che “Non sono soggette alla disciplina della presente legge le opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni”. L’articolo 2 della legge 1089 del 1939 prevedeva altresì un’ulteriore categoria di beni culturali, gli immobili di valore cd. estrinseco-relazionale, aventi valore culturale non già per le loro intrinseche caratteristiche, ma perché “a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte e della cultura in genere, siano state riconosciute di interesse particolarmente importante”. L’articolo 5 aggiungeva inoltre le collezioni o serie di oggetti, che, per tradizione, fama e particolari caratteristiche ambientali, rivestono come complesso un eccezionale interesse artistico o storico, subordinandone lo smembramento all’autorizzazione del Ministro per l'educazione nazionale. A tale impianto deve aggiungersi la previsione dell’articolo 13, che apprestava una particolare tutela a talune cose (affreschi, stemmi, graffiti, iscrizioni, tabernacoli ed altri ornamenti di edifici, esposti o non alla pubblica vista), così assumendole capaci di valore culturale, ai limitati fini dell’imposizione dell’obbligo della previa autorizzazione ministeriale per il distacco di tali cose (solo entro tali limiti assurgenti al rilievo di “beni culturali”), e ciò “anche se non sia intervenuta la notifica del loro interesse”. Ciò che costituisce un primo esempio di relativa diversificazione nella nozione e nei regimi giuridici di tutela dei beni culturali già all’interno della legge base del 1939.
E’ con il d.lg. 31 marzo 1998, n. 112 che viene introdotta per la prima volta una definizione di “bene culturale” (ancorché ai limitati fini del riparto di funzioni e compiti amministrativi tra Stato e regioni)[34]. La norma, oltre al riferimento alla più ampia nozione di “patrimonio” culturale, in linea con l’articolo 9, secondo comma, della Costituzione, tesaurizzando l’importante contributo della ricordata Commissione Franceschini (e del dibattito di seguito sviluppatosi) ha introdotto due importanti novità: l’accoglimento del “sistema misto”, con l’aggiunta all’elenco delle cose, come ricevuto dalla legge 1089 del 1939, della clausola generale di rinvio alla legge per l’individuazione di “altri” beni culturali ritenuti tali perché costituenti “testimonianza avente valore di civiltà”; l’inserimento della nozione di beni di interesse demoetnoantropologico, in accoglimento di una visione sociologico-antropologica del bene culturale più nuova, che aveva già informato di sé i lavori della Commissione Franceschini, sopra ricordati.
Il d.lg. 29 ottobre 1999 n. 490 – introduttivo del testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali – rielabora e conferma – con talune significative aggiunte (soprattutto i beni archivistici e i beni librari) - la somma dei testi normativi sopra riportati. L’articolo 2 riassume il disposto degli articoli 1 (cose di valore intrinseco) e 2 (immobili di valore estrinseco-relazionale) della legge 1089 del 1939, mentre l’articolo 4 riceve la clausola generale di “apertura”, desunta dalla nozione ampia elaborata dalla Commissione Franceschini del 1964 (depurata del riferimento alla materialità del bene) e già recepita nel d.lg. 112 del 1998, mantenendo ferma la riserva alla legge del potere di selezionare “altri” beni culturali. La novità più forte è costituita, nel d.lg. del 1999, dall’inclusione nell’elenco di nuove specie di beni culturali introdotte da leggi speciali successive alla 1089 del 1939[35]. Il testo unico del 1999, dunque, da questo punto di vista, fornisce un contenuto immediato e concreto alla possibilità astratta prevista dalla clausola generale dell’articolo 4. Ancor più innovativo è l’articolo 3, rubricato significativamente “categorie speciali di beni culturali”, ove figurano “Indipendentemente dalla loro inclusione nelle categorie elencate all'articolo 2”, in quanto “beni culturali ai fini delle specifiche disposizioni di questo Titolo che li riguardano”, numerose altre specie di “beni culturali minori[36].
E’ da notare la tecnica di disciplina e di tutela di tali beni culturali “minori”. Essi non sono assoggettati a tutta la disciplina di tutela (il titolo I del testo unico), ma solo alle specifiche norme che li riguardano, che recano strumenti di tutela affatto peculiari e speciali. Così, ad esempio, l’articolo 52, sugli studi d’artista, si limita (recependo l’articolo 4 bis del decreto legge 832 del 1986, come aggiunto dalla legge di conversione n. 15 del 1987) a prevedere la misura dell’inamovibilità dello studio d’artista, avente valore storico, dallo stabile in cui è situato, con sottrazione ai provvedimenti di rilascio e con immodificabilità della destinazione d’uso[37].
Un discorso analogo andrebbe svolto per le aree di valore culturale, di cui all’articolo 53 del testo unico, rilevanti come tali ai soli fini delle particolari prescrizioni limitatrici del commercio[38].
Alla stessa stregua la legge cd. “Pieraccini” (legge 20 novembre 1971, n. 1062, recante Norme penali sulla contraffazione od alterazione di opere d'arte, rifluita nell’articolo 176 del testo unico introdotto con il d.lg. 490 del 1999) appresta una limitata forma di tutela, consistente nel divieto di contraffazione, penalmente sanzionato, estesa anche alle opere d’arte contemporanea e di autori viventi, in deroga al generale limite – espresso dall’articolo 2, ultimo comma, del testo unico - in base al quale <<non sono soggette alla disciplina di questo titolo le opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni>>[39]. Per cui siffatte opere, pur non essendo “beni culturali” alla stregua e agli effetti del titolo I del testo unico, possono essere considerati tali ai limitati effetti del divieto in discorso e della connessa tutela penale (e ciò pur non essendo, tali opere, incluse nell’elenco, anch’esso, dunque, non tassativo, delle “categorie speciali di beni culturali” di cui all’articolo 3 del testo unico).
In questo contesto si innesta altresì la legge 7 marzo 2001 n. 78, sulla tutela del patrimonio storico della Prima guerra mondiale, in base alla quale “La Repubblica riconosce il valore storico e culturale delle vestigia della Prima guerra mondiale” attraverso la ricognizione, la catalogazione, la manutenzione, il restauro, la gestione e la valorizzazione, anche con la previsione di particolari misure di sostegno economico alle iniziative di tutela e di valorizzazione, delle vestigia relative a entrambe le parti del conflitto[40]. Nell’ambito di tali vestigia possono esservi cose già incluse nelle categorie generali di beni culturali (ad esempio, le fortificazioni ricadenti nel demanio dello Stato e degli enti territoriali) per le quali le previsioni della legge 78 del 2001 apprestano una tutela aggiuntiva. Possono altresì esservi vestigia ricadenti in una delle categorie speciali di beni culturali (ad. es., le lapidi), nonché vestigia (le trincee) non incluse affatto nel novero dei beni culturali di cui al testo unico del 1999. Per tali ultime specie di cose troverà applicazione, quale forma minima di tutela speciale, la legge del 2001, sicché, limitatamente a tale profilo e a tali soli effetti, quelle vestigia assurgeranno anch’esse alla dignità di “bene culturale”, ma “minore” o “speciale”.
L’elenco di ipotesi particolari o speciali di “beni culturali” potrebbe proseguire a lungo, ma non è questa la sede per una disamina analitica delle fattispecie[41]. Ciò che rileva ai fini delle presenti riflessioni è l’avere evidenziato come la nozione di bene culturale sia dunque aperta e variabile in relazione ai diversi regimi giuridici differenziati previsti dalle singole leggi che di volta in volta ne arricchiscono la tipologia[42].
In questo contesto coerentemente si colloca la pronuncia della Corte costituzionale in esame, che ha giudicato conforme a Costituzione la legge regionale del Lazio 6 dicembre 2001 n. 31 che ha considerato “beni culturali” minori, ai soli effetti delle misure di valorizzazione ivi previste, i locali storici presenti sul territorio regionale. Il punto fondamentale è che la Corte ha distinto tra “beni culturali quali attualmente definiti e disciplinati dal d. lgs. n. 490 del 1999”, e “altri beni cui, a fini di valorizzazione, possa essere riconosciuto particolare valore storico o culturale da parte della comunità regionale o locale, senza che ciò comporti la loro qualificazione come beni culturali ai sensi del d.lgs. n. 490 del 1999 e la conseguente speciale conformazione del loro regime giuridico”.
Ai soli fini della valorizzazione, pertanto, non esiste un monopolio statale nell’individuazione della “culturalità” delle cose e, quindi, nella qualificazione delle cose come “beni culturali”, sia pur nella differenziazione dei regimi giuridici propri di tali speciali categorie di beni culturali minori[43].
[1]In tal senso conclude anche
A. M. Poggi, Verso una definizione aperta
di «bene culturale»? (a proposito della sentenza n. 94/2003 della Corte
Costituzionale), in http://www.aedon.mulino.it.,
rivista di arti e diritto on line ( n. 1/2003), nonché in http://www.giustizia-amministrativa.it.
Deve osservarsi che normative analoghe – contenenti direttamente o
indirettamente previsioni di valorizzazione di beni culturali “minori” – sono
state adottate da numerose regioni: cfr., ad es., la recente legge regionale
del Veneto 16 giugno 2003 n. 15 recante “Norme per la tutela e la
valorizzazione delle “Città murate del Veneto”, nonché la legge regionale
dell’Emilia Romagna 15 luglio 2002 n. 16 sul recupero degli edifici
storico-artistici.
[2] La migliore dottrina parla al riguardo di “beni culturali minori” (G. Severini, Il concetto di <<bene culturale>>, in La nuova tutela dei beni culturali, a cura di P.G. Ferri e T. Alibrandi, Milano, 2001, 41 e ss.).
[3] Su tale profilo cfr. V. Roppo, Il diritto privato regionale: fra nuova legislazione, giurisprudenza vecchia e nuova e dottrina prossima ventura, in Il Corriere giuridico, 1/2003, pag. 5 e ss..
[4] Legge n. 62-903 del 4 agosto 1962 sulla protezione del patrimonio storico ed estetico della Francia, ove è previsto l’intervento amministrativo di salvaguardia e di mise en valeur dei beni protetti (P.L. Fier, Droit du patrimoine culturel, Parigi, 1997.
[5]
Un primo – essenziale - profilo di incertezza della nozione di valorizzazione,
in quanto contrapposta a quella di tutela e a quella di gestione, consiste
nello stabilire se si abbia a che fare con una funzione, con un’attività di
erogazione di un servizio pubblico o con un mero complesso di operazioni ed
attività strumentali e serventi rispetto alla tutela e all’offerta alla
pubblica fruizione del bene culturale. Offerta alla pubblica fruizione che
costituisce il profilo finale, di servizio al pubblico, della stessa funzione
di tutela del bene culturale. Su tali tematiche cfr. L. Casini, La valorizzazione dei beni culturali, in
Riv. trim. dir. pubbl., 2001, pagg. 698 e ss. par. 10, che, sull’assunto di una
nozione dialettica e non di contrapposizione della coppia di nozioni di
“funzione” e di “servizio pubblico”, ritiene che la valorizzazione partecipi un
po’ dell’una (potere discrezionale nella scelta degli interventi e nell’uso dei
procedimenti) e un po’ dell’altro (servizi di assistenza culturale e di
ospitalità presso i musei). Sulla
nozione di gestione dei beni culturali, cfr. S. Foà, La gestione dei beni culturali, Torino, 2001. Occorrerebbe
al riguardo approfondire la riflessione, anche alla luce della novità normativa
costituita dall’articolo 80, comma 52, della legge finanziaria per il 2003 –
legge 289 del 2002 – che ha introdotto la nuova nozione di “gestione dei
servizi relativi ai beni culturali (di interesse nazionale)”, nonché alla
stregua delle nuove linee di indirizzo normativo tese a favorire al massimo la
esternalizzazione dei servizi, con una tendenziale espansione della nozione di
servizio, a scapito di quella di funzione [cfr. artt. 24, comma 8 e 29, comma
1, lettere b) e c) della legge finanziaria per il 2002, l. 28 dicembre 2001 n.
448]. La recente produzione normativa
non aiuta a focalizzare meglio la già confusa distinzione tra funzione pubblica
e servizi pubblici: U. Montella, Verso il
superamento della distinzione tra “pubblica funzione” e “pubblico servizio” e
conseguenze in tema di giurisdizione della Corte dei conti, in I Tar, n. 4
del 2003, II, pagg. 237 e ss..
[6]L’articolo 148 del predetto decreto legislativo
stabilisce che “1. Ai fini del presente decreto legislativo si intendono per:
a) «beni culturali», quelli che compongono il patrimonio storico, artistico,
monumentale, demo-etno-antropologico, archeologico, archivistico e librario e
gli altri che costituiscono testimonianza avente valore di civiltà così
individuati in base alla legge; . . . c) «tutela», ogni attività diretta a
riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali e ambientali; d)
«gestione», ogni attività diretta, mediante l'organizzazione di risorse umane e
materiali, ad assicurare la fruizione dei beni culturali e ambientali,
concorrendo al perseguimento delle finalità di tutela e di valorizzazione; e)
«valorizzazione», ogni attività diretta a migliorare le condizioni di
conoscenza e conservazione dei beni culturali e ambientali e ad incrementarne
la fruizione; f) «attività culturali», quelle rivolte a formare e diffondere
espressioni della cultura e dell'arte; g) «promozione», ogni attività diretta a
suscitare e a sostenere le attività culturali”. L’articolo 152, a sua volta,
prevede che la valorizzazione viene di norma attuata mediante forme di
cooperazione strutturali e funzionali tra Stato, regioni ed enti locali, secondo
quanto previsto dagli articoli 154 e 155 del presente decreto legislativo e che
– comma 3 - Le funzioni e i compiti di valorizzazione comprendono in
particolare le attività concernenti: a) il miglioramento della conservazione
fisica dei beni e della loro sicurezza, integrità e valore; b) il miglioramento
dell'accesso ai beni e la diffusione della loro conoscenza anche mediante
riproduzioni, pubblicazioni ed ogni altro mezzo di comunicazione; c) la
fruizione agevolata dei beni da parte delle categorie meno favorite; d)
l'organizzazione di studi, ricerche ed iniziative scientifiche anche in
collaborazione con università ed istituzioni culturali e di ricerca; e)
l'organizzazione di attività didattiche e divulgative anche in collaborazione
con istituti di istruzione; f) l'organizzazione di mostre anche in
collaborazione con altri soggetti pubblici e privati; g) l'organizzazione di
eventi culturali connessi a particolari aspetti dei beni o ad operazioni di
recupero, restauro o ad acquisizione; h) l'organizzazione di itinerari
culturali, individuati mediante la connessione fra beni culturali e ambientali
diversi, anche in collaborazione con gli enti e organi competenti per il
turismo.
[7]Al riguardo cfr. G. Sciullo, Beni culturali e principi della delega, in http://www.aedon.mulino.it., rivista di arti e diritto on line, n. 1 del 1998. L. Casini, La valorizzazione dei beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 2001, pag. 661, pone condivisibilmente in luce come la distinzione tra <<tutela, diretta a salvaguardare la conservazione fisica del “supporto materiale” del valore culturale, e valorizzazione, finalizzata alla fruizione e alla diffusione del medesimo valore>>, aderisca tendenzialmente alla nozione di bene culturale come bene immateriale di “fruizione” pubblica (su cui cfr. qui, prossime note 11, 18 e 21).
[8] L’articolo 1 del d.lg. 368/1998, infatti, dispone che “il Ministero provvede, secondo quanto previsto dal d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112, e dalle disposizioni del presente decreto, alla tutela, gestione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali e alla promozione delle attività culturali”.
[9] N. Aicardi, L’ordinamento amministrativo dei beni culturali. La sussidiarietà nella tutela e nella valorizzazione, Torino, 2002, 96 e ss..
[10] L. Casini, La valorizzazione cit., pag. 687 e 689, giudica insufficiente e lacunosa la trattazione della valorizzazione contenuta nel testo unico del 1999, che avrebbe segnato una brusca inversione di tendenza rispetto al testo del d.lg. 112 del 1998. La non perspicuità delle nozioni legislative in tema di tutela, valorizzazione, gestione e promozione dei beni culturali è sottolineata da S. Cassese, I beni culturali: dalla tutela alla valorizzazione, in Giornale di diritto amministrativo, 1998, 74, che evidenzia, in particolare, la “circolarità” di tali nozioni.
[11]Per T. Alibrandi e P.G. Ferri, I beni culturali e ambientali, Milano, 2001, 45, la valorizzazione consiste nel “incrementare l’uso pubblico del bene conforme alla sua natura”. Per P. Stella Richter ed E. Scotti, Lo statuto dei beni culturali tra conservazione e tutela, in Trattato di diritto amministrativo diretto da G. Santaniello, vol. XXXIII, Padova, 2002, pag. 389, la valorizzazione è la “forma dinamica della tutela”. Tale impostazione si riconnette alla nota ricostruzione gianniniana del bene culturale (M.S. Giannini, I beni pubblici, Roma, 1963; id., I beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1976, 20 e ss.) come bene soggetto a una sorta di proprietà distinta, con concorso del dominio eminente del proprietario con il dominio utile pubblico sul valore culturale della cosa, destinata alla conservazione e alla fruizione pubbliche, donde l’idea dell’illustre A. dei beni culturali come beni funzionalmente “immateriali”. Tesi che costituisce uno sviluppo dell’idea (P. Calamandrei, Immobili per destinazione, in Foro It., 1933, 1722) del bene culturale come bene pubblico. In base a tale linea di pensiero il bene culturale, quale testimonianza di civiltà, diviene una sorta di bene immateriale, in senso ampio, intrinsecamente destinato alla fruizione pubblica (su tali profili si vedano anche le seguenti note 18 e 21).
[13] S. Settis, Italia s.p.a., l’assalto al patrimonio culturale, Torino, 2002; S. Benini, La tutela dei beni culturali e ambientali nelle procedure di dismissione del demanio pubblico, in Foro It., 2003, V, 19 e ss.; P. Pizza, Patrimonio dello Stato Spa: profili di organizzazione e funzionamento, in Aedon, rivista di arti e diritto on line, n. 3/2002, al sito http://www.aedon.mulino.it; S. Foà, Patrimonio dello Stato Spa: i compiti, ivi. Il dilemma sul significato bifronte del termine “valorizzazione” è rintracciabile anche negli echi sulla stampa del dibattito in materia di beni culturali innescato dalla prima presentazione del nuovo codice dei beni culturali – elaborato in esercizio della delega di cui all’articolo 10 della legge 137 del 2002. Su Il Sole 24 Ore – inserto domenicale – dell’8 giugno 2003 è comparso infatti un articolo (“Sta tornando il centralismo?”, a firma di S. Dell’Orso) in cui ci si interroga sul significato da dare alla finalità di “valorizzazione”, prevista nel nuovo codice per la concessione in uso dei beni culturali alla Patrimonio s.p.a., se “all’interno di un progetto culturale o in termini di redditività”.
[14] Il parere è il n. 1794/2002 del 26 agosto 2002 della sezione atti normativi – pubblicato in Giornale di diritto amministrativo, n. 2/2003, 145, con nota di C. Barbati, Tutela e valorizzazione dei beni culturali dopo la riforma del titolo V: la separazione delle funzioni - e sviluppa l’orientamento rigorosamente negativo del potere regolamentare statale impostato dalle pronunce dell’adunanza generale nn. 1 e 5 del 2002. Il parere non apporta elementi risolutivi per la chiarificazione del concetto di valorizzazione e suscita non poche perplessità nella parte in cui riconduce l’intera “gestione” del bene culturale alla sfera della valorizzazione senza distinguere gli elementi gestionali che ineriscono materialmente alla tutela e da essa non sono distinguibili. La tematica è resa complessa, oltre che dalla perdurante oscillazione della nozione di valorizzazione tra i due poli concettuali illustrati nel testo, anche dalla difficoltà di distinguere, nell’ambito della gestione (in senso lato) del bene culturale, ciò che costituisce prestazione di servizi strumentali alla tutela e alla fruizione, nonché alla stessa valorizzazione (ad es., servizi di pulizia dei locali, di guardiania esterna, di manutenzione in global service degli immobili, nonché servizi cd. “aggiuntivi” ex articolo 113 t.u.490/1999), da ciò che costituisce servizio pubblico in senso proprio inteso come apertura ed offerta del bene culturale alla pubblica fruizione, attraverso tutte quelle attività e operazioni gestionali che rendono possibile tale risultato. Circa la natura – di concessione di servizi, di beni o mista, ovvero di appalto di servizi – della “concessione dei servizi cd. “aggiuntivi” già previsti dalla legge cd. “Ronchey (d.l. 433 del 1992, conv. con modif. in l. 4 del 1993) e oggi disciplinati dall’articolo 113 del t.u. del 1999, cfr. L. Casini, La valorizzazione dei beni culturali cit., pagg. 678-680 e, ivi, note. La tematica andrebbe peraltro rimeditata alla luce della profonda innovazione apportata dall’articolo 80, comma 52, della legge finanziaria per l’anno 2003 (legge 289 del 2002) sul tessuto dell’articolo 10 del d.lg. 368 del 1998, con l’introduzione della nozione di “gestione dei servizi relativi ai beni culturali di interesse nazionale”. Sui limiti di natura pubblicistica che incombono sul ricorso della p.a. alla costituzione di soggetti (societari lucrativi o associativi privi di fine di lucro) cui demandare lo svolgimento di compiti istituzionali, cfr. Cons. St., sez. II, parere 20 giugno 2001 n. 1428/2000 (su schema di accordo tra Ministero per i beni e le attività culturali, la Regione Umbria e il Comune di Spoleto per la costituzione di un consorzio a rilevanza esterna per la gestione del laboratorio di diagnostica per i beni culturali presso la rocca Albornoziana di Spoleto). In tale sede il Consiglio di Stato, richiamando precedenti conformi (Cons. St., sez. VI, 1 aprile 2000 n. 1885 e 20 maggio 1995 n. 498), si rifà al “principio di funzionalizzazione, cioè di contenimento delle capacità negoziali delle amministrazioni pubbliche nell’ambito ristretto delle funzioni loro conferite dalle norme di diritto pubblico” per giudicare illegittima la forma del consorzio ex articolo 2603 c.c., prescelta dalle amministrazioni riferenti, quale forma giuridica non contemplata dall’articolo 10 del d.lg. 368 del 1998 (e successive modifiche e integrazioni) che fonda il potere statale di ricorrere a forme associative – società, associazioni, fondazioni, partecipate da privati – per il più efficace esercizio delle funzioni in materia di beni culturali.
[15] La Corte peraltro sottovaluta la censura – pure proposta dal ricorso in via d’azione statale – di omessa previsione, nella legge regionale oggetto di censura, di un adeguato coinvolgimento dell’amministrazione statale nei compiti in essa previsti. Profilo che avrebbe invece meritato maggiore attenzione, anche per la completa obliterazione, nella legge regionale del Lazio, di quegli strumenti di raccordo tra Stato e regioni positivamente previsti dagli articoli 154 e 155 del d.lg. 112 del 1998 per la materia della valorizzazione dei beni culturali. Al riguardo la legge regionale del Lazio n. 31 del 2001 (art. 2, commi secondo e terzo) prevede il coinvolgimento delle Soprintendenze statali territorialmente competenti solo per la definizione, d’intesa con la regione, dei criteri per la individuazione, da parte dei comuni, degli esercizi commerciali meritevole di valorizzazione.
[16]
Osserva che tale è l’indirizzo tradizionale
della dottrina – per cui gli strumenti conformativi della proprietà connotano
la tutela e sono esclusi dalla valorizzazione – S. Foà, commento a Corte costituzionale 28 marzo 2003 n. 94, in Giornale di
diritto amministrativo, n. 9/2003, pag. 907, che richiama, in tal senso, T.
Alibrandi – P.G. Ferri, voce Beni
culturali e ambientali nel diritto amministrativo in Digesto disc. Pubbl., vol. II, Torino, 1987, 223.
[17] Per L. Casini, La valorizzazione cit., pag. 693, uno dei tre settori in cui maggiormente ha trovato concreta attuazione la valorizzazione è costituito dal “miglioramento della conservazione fisica dei beni culturali” (gli altri due settori “tipici” essendo costituiti dalla “organizzazione di mostre” e dai “servizi di assistenza culturale e di ospitalità”).
[18] Oltre alle opere qui passim richiamate con le annesse indicazioni bibliogafiche, sul tema cfr. anche M. Ainis e M. Fiorillo, I beni culturali, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2000, 1066; A. Mansi, Il nuovo Testo Unico per i beni culturali, Padova, 2000, 15; G. Pitruzzella, La nozione di bene culturale (artt. 1, 2, 3 e 4 d.lgs.490/1999), in http://www.aedon.mulino.it, 1/2000; M.P. Chiti, La nuova nozione di "beni culturali" nel d.lg. 112/1998:prime note esegetiche, ivi, 1/1998.
[19] Si tralascia in questa sede, anche per ragioni di spazio, la questione del (tendenziale) superamento – cfr. articolo 148 del d.lg. 112 del 1998, trasfuso nell’attuale articolo 4 del d.lg. 490 del 1994, ove l’attributo “materiale” è stato omesso – della connotazione di materialità del bene culturale, in relazione al progressivo affermarsi di una visione estesa alle attività culturali immateriali (spettacolo dal vivo, teatro, danza, attività musicali etc.), il cui riflesso istituzionale è rappresentato dalla riforma del Ministero dei beni culturali e ambientali, divenuto – con il d.lg. 368 del 1998 e l’articolo 52 del d.lg. 300 del 1999 – Ministero per i beni e le attività culturali (con inclusione delle materie, già collocate presso un dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, relative per l’appunto alle attività culturali “immateriali”). Il profilo della evoluzione della materia verso una nozione più lata di “attività culturali”, nell’ottica dello sviluppo della nozione di “beni culturali–attività” – su cui cfr. S. Cassese, I beni culturali da Bottai a Spadolini, in L’amministrazione dello Stato, Milano, 1976, pag. 179 - nei termini ora considerati, non va confuso con il diverso (ancorché connesso) profilo del dibattito sulla materialità o immaterialità del “bene” culturale, contrapposto alla “cosa” di interesse culturale, dove la “immaterialità” del bene culturale è riferita alla preminente rilevanza, per il diritto, del valore culturale (astratto) inerente alla cosa (materiale). Al riguardo occorre richiamare il parere reso dall’adunanza generale del Consiglio di Stato sullo schema del testo unico del 1999 (par. n. 33/99 dell’11 marzo 1999) che ha osservato come il legislatore delegato abbia confermato l’impostazione per cui “il bene nella sua materialità deve costituire l’elemento centrale della fattispecie regolata dalla norma”. Su tale ultimo profilo cfr. T. Alibrandi, P.G. Ferri, I beni culturali ed ambientali, Milano, 1995, 5. Concorda sul rilievo che il t.u. del 1999 ha confermato che “il concetto di bene culturale postula la sua insistenza su una cosa materiale (quae tangi potest)” G. Severini, Il concetto di <<bene culturale>>, in La nuova tutela dei beni culturali, a cura di P.G. Ferri e T. Alibrandi, Milano, 2001, pag. 42. Sottolinea invece “l’idea del carattere immateriale delle entità da tutelare, emersa in dottrina . . . . (che) non può non informare di sé anche il concetto di patrimonio culturale”, S. Cattaneo, in I beni e le attività culturali, vol. XXXIII del Trattato di diritto amministrativo diretto da G. Santaniello, a cura di A. Catalani e S. Cattaneo, Padova, 2002, pag. 27. Deve altresì osservarsi che, in questa materia, il rapporto tra “cose d’interesse storico-artistico” e “beni culturali” travalica la distinzione civilistica tra “beni materiali (che sono “cose”, come porzioni separate di materia) e “beni immateriali”, per assumere una connotazione propria, espressiva, nella nozione di “bene culturale” contrapposta a quella di “cosa d’arte”, del valore di testimonianza storica di civiltà dell’oggetto della tutela, che va oltre il suo intrinseco pregio artistico. La distinzione si correla altresì all’idea di Giannini (M.S. Giannini, I beni pubblici, Roma, 1963; id., I beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1976, 20 e ss.) – già sopra richiamata alla nota 11 - del bene culturale come cosa soggetta al concorso del dominio eminente del proprietario con una sorta di dominio utile pubblico sul valore culturale della cosa, destinata alla conservazione e alla fruizione pubbliche, e perciò bene funzionalmente “immateriale”. Sul tema si veda anche V. Cerulli Irelli, Beni culturali, diritti collettivi e proprietà pubblica, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, vol. I, Milano, 1988, pagg. 135 e ss.. Condivisibile è peraltro l’osservazione di T. Alibrandi, voce Beni culturali cit., pag. 4, volta a porre in luce come, a differenza di quanto accade per le opere dell’ingegno (il classico esempio di bene immateriale nel diritto civile), per il bene culturale vi è una stretta compenetrazione insuperabile tra elemento ideale (il valore culturale) e l’elemento materiale. In tal senso cfr. anche C. Gessa, Il sistema giuridico dei beni culturali, in Studi in memoria di Franco Piga, Milano, 1992, II, 1331. Sul tentativo della giurisprudenza di allargare il vincolo alle attività, vuoi sulla base del divieto di “usi incompatibili” ex artt. 11 e 12 l. 1089/1939 (Cons. St., sez. VI, 18 ottobre 1993 n. 741 sulla farmacia di piazza del Campo a Siena; ma, contra, Corte Cost., 9 marzo 1990 n. 118), oppure lavorando sul vincolo relazionale-estrinseco di cui all’art. 3 legge 1089/1939 (Cons. St., sez. VI, 28 novembre 1992 n. 964 sull’antico caffè Genovese di Cagliari) cfr. P. Stella Richter ed E. Scotti, Lo statuto dei beni culturali tra conservazione e tutela, in Trattato di diritto amministrativo diretto da G. Santaniello, vol. XXXIII, Padova, 2002, pag. 391, nota 23, con ivi ampi richiami ulteriori di giurisprudenza.
[20] F. Franceschini, Relazione della commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio, in Riv. Trim. dir. Pubbl., 1966, 119. Cfr. B. Cavallo, La nozione di bene culturale tra mito e realtà: rilettura critica della prima dichiarazione della Commissione Franceschini, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, cit., vol. II, pagg. 111 e ss.. La nuova nozione proposta dalla Commissione Franceschini segna l’evoluzione dell’idea di bene culturale verso una concezione più storicistica, aperta al contributo dell’antropologia e della sociologia, volta al superamento del punto di vista puramente estetizzante proprio della legge del 1939, ancora incentrata sull’idea delle cose d’arte. La dichiarazione I dei lavori della Commissione prevedeva che “Appartengono al patrimonio culturale della Nazione tutti i beni aventi riferimento alla storia della civiltà”. Su tali profili cfr. G. Severini, in Il testo unico sui beni culturali, a cura di G. Caia, Milano, 2000, pag. 3. Già G. Piva, voce Cose d’arte, in Enc. Dir., vol. XI, Milano, 1962, 93 e ss., osservava che l’interesse artistico della cosa doveva intendersi quale espressione di un valore non solo estetico, ma anche storico.
[21] E’ peraltro communis opinio la non tassatività dell’elencazione, che contempla solo tipologie generiche di cose, restando poi affidato alla discrezionalità tecnica dell’amministrazione l’individuazione del bene culturale in concreto, in quanto cosa che presenti il particolare interesse richiesto dalla legge. Sul carattere meramente esemplificativo delle elencazioni della legge cfr. T. Alibrandi, voce Beni culturali, I) beni culturali e ambientali, in Enc. Giur. Treccani, vol. V, Roma, 1988, pag. 3 della voce. La “chiusura” della nozione, di cui è parola nel testo, è dunque solo tendenziale, nel senso che essa mira a circoscrivere i beni culturali entro talune tipologie categoriali astratte. Parla di “contemperamento, da parte del legislatore, dell’indicazione analitica con quella, più generica e residuale, basata su caratteristiche sostanziali” A. Catalani, op. cit. pag. 92.
[22] M. S. Giannini, I beni culturali, cit., 3, ove si sostiene la tesi del necessario rinvio alle discipline non giuridiche e si giudica superato il criterio dell’enumerazione. E’ nota la concezione dell’Illustre A. dei beni culturali come beni pubblici (ancorché in possibile appartenenza privata), caratterizzati come beni di fruizione e non beni di appartenenza, cioè beni naturalmente vocati, al di là del regime dominicale, alla pubblica fruizione. Nozione che ha segnato l’evoluzione del concetto delle cose di interesse storico artistico come “beni di interesse pubblico”, proposta da A.M. Sandulli, voce Beni pubblici, in Enc. Dir., vol. V, Milano, 1959, 277 e ss.. Evidenzia che i beni culturali sono sottoposti a un regime giuridico loro proprio S. Cassese, che parla di “cultural property”, in I beni culturali: sviluppi recenti, in Beni culturali e comunità, a cura di M.P.Chiti, Milano, 1994, 341.
[23] Sul tema cfr., per un minimo ragguaglio di dottrina, Roselli, Il controllo della Cassazione sull’uso delle clausole generali, Napoli, 1983; Mengoni, Spunti per una teoria delle clausole generali, in Riv. critica dir. privato, 1986, 5 e ss., nonché, per una utile sintesi alla luce di recenti pronunce della Cassazione, sez. lavoro, in tema di “principi propri dell’ordinamento lavoristico costituenti il cd. diritto vivente della “civiltà del lavoro”, E. Fabiani, Norme elastiche, concetti giuridici indeterminati, clausole generali, <<standards>> valutativi e principi generali dell’ordinamento, in Foro It., 1999, I, 3558 e ss., in nota a Cass., sez. lav., 13 aprile 1999 n. 3645.
[24]Come efficacemente sintetizzato da G. Severini, La nozione di bene culturale e le tipologie di beni culturali, in AA. VV., Il Testo unico sui beni culturali, a cura di G. Caia, Milano, 2000, pagg. 6 e 7, “due linee di pensiero, che riflettevano esattamente le due accezioni di bene culturale, si affrontavano su questo tema: da un lato quella della cd. concezione reale e normativa dei beni culturali, secondo la quale sono beni culturali solo le categorie di cose espressamente individuabili in base a esistenti norme di legge, da un altro lato quella della cd. concezione unitaria e onnicomprensiva, per cui sono bene culturale tutte le testimonianze aventi valore di civiltà”(i corsivi sono nel testo). Nella tensione tra eterogeneità delle categorie tipologiche di cose di interesse culturale, elencate nella legge, e ricerca di una unitarietà della nozione di bene culturale come testimonianza avente valore di civiltà la dottrina ha enucleato – ha osservato L. Casini, La valorizzazione dei beni culturali cit., pag. 660 - quali tratti caratteristici unificanti la nozione di bene culturale, quelli della “immaterialità, legata al valore culturale espresso dal bene, e (della) pubblicità, intesa sotto l’aspetto non del regime proprietario, ma della destinazione alla fruizione pubblica”.
[25] “Una disciplina delle cose d’arte, o dei beni culturali, rappresenta per sua propria natura una deroga al principio della libera proprietà, perché incide sulla facoltà di godere e disporre delle cose” (G. Severini, Il concetto di <<bene culturale>> cit., pag. 26).
[26] A dispetto del termine
“riconoscimento” adoperato dall’articolo 2 della legge 1089 del 1939, riassunto
e chiarificato con l’uso del termine “dichiarazione” negli articoli 6, 7 e 8
del t.u. del 1999, e a dispetto della comune opinione dell’intrinseca qualità
pregiuridica del bene culturale, che dovrebbe essere solo dichiarata e non
costituita dall’atto amministrativo, resta vero ed inevitabile che l’atto di
individuazione del bene culturale svolge effetti costitutivi, poiché è con esso
e solo con esso che il bene si assoggetta alla tutela e si producono gli
effetti giuridici limitativi della proprietà che alla tutela si riconnettono.
Deve peraltro osservarsi che non mancano misure di tutela direttamente
applicabili pur a prescindere dalla (e prima della) apposizione del vincolo con
la dichiarazione di interesse storico artistico della cosa: così, ad esempio,
giusta la generale previsione dell’articolo 10 del d.lg. 490 del 1999, le
“altre forme di protezione” di cui alla sezione III del capo II sulla
“conservazione” sono applicabili indipendentemente dalla previa dichiarazione
di interesse pubblico del bene, così come le norme sul divieto di uscita dal
territorio nazionale e quelle sui ritrovamenti e le scoperte di cui alla
sezione I del capo IV e al capo V del testo unico. La sostanziale costitutività
del vincolo viene tuttavia affermata dalla giurisprudenza del Consiglio di
Stato anche con riguardo ai beni culturali di enti pubblici, ancorché per essi
operi la tutela ex lege modulata
sulla mera inclusione negli elenchi. Il Consiglio di Stato, infatti, continua
ad affermare la necessità di un provvedimento esplicito di riconoscimento
dell’interesse storico artistico, anche nel caso in cui si tratti di immobili
appartenenti ad enti pubblici per i quali (art. 6 t.u. 490 del 1999) non è
prevista la notificazione del vincolo e opera una sorta di presunzione legale
di interesse culturale (ove si tratti di cose risalenti ad oltre
cinquant’anni): così Cons. St., sez. VI, 8 gennaio 2003 n. 20; id., 2 novembre 1998 n. 1497 e 9
febbraio 2000 n. 678. La Corte costituzionale, con la sentenza 24 novembre 2003,
n. 345, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 5, del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito, con modificazioni, nella
legge 24 marzo 1993, n. 75, nella parte in cui limita il beneficio fiscale ivi
previsto ai soli immobili vincolati di privati, escludendone l’applicabilità
agli immobili di interesse storico o artistico in appartenenza pubblica, ha
affermato che la differenza di disciplina, che secondo una tesi più risalente
si sostanzierebbe essenzialmente nel fatto che i beni di interesse
storico-artistico appartenenti ad enti pubblici e persone giuridiche private
senza fini di lucro, a differenza di quelli appartenenti a persone fisiche e
società, resterebbero soggetti ex lege
alle disposizioni di tutela, senza necessità di alcuno specifico provvedimento
da parte dell’autorità competente ed a prescindere anche dalla loro inclusione
negli elenchi previsti dallo stesso art. 4, sarebbe ormai superata da un nuovo
“indirizzo, che appare prevalente nella più recente giurisprudenza
amministrativa, (secondo il quale) anche i beni appartenenti agli enti pubblici
(ed alle persone giuridiche private senza fini di lucro) sarebbero invece
sottoposti alla legislazione vincolistica solo a seguito dell’adozione di un
atto formale da parte del Ministero per i beni e le attività culturali,
differenziandosi il procedimento, nei due casi, solo quanto alla necessità, non
richiesta per i soggetti di cui all’art. 4, di una formale notifica dell’atto
amministrativo”. Sottolinea il carattere meramente dichiarativo del vincolo ipso jure gravante sui beni di
appartenenza pubblica, A. Catelani, op. cit., pag. 116 (che però – ivi, pag.
121 – riconnette all’avviso di notifica effetti costitutivi dell’imposizione
del vincolo). Per la tesi dell’accertamento costitutivo cfr. T. Alibrandi, P.G.
Ferri, op. cit. Pone l’accento sui profili costitutivi, più che dichiarativi
dell’atto impositivo del vincolo M. S.
Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1970, vol. II, pag. 965, il quale
considera la notifica di particolare interesse artistico e storico come un
esempio di “certazione”, definita come quell’atto che differisce
dall’accertamento in quanto non si limita
ad attribuire una qualità giuridica ad altra entità giuridica esistente,
bensì crea esso stesso delle qualificazioni giuridiche. Ammette la
indeclinabilità dell’accertamento G. Severini, Il concetto di <<bene culturale>> cit., pag. 40, ove si
osserva che “malgrado la declamata unitarietà della categoria, non si può
prescindere da un procedimento valutativo di individuazione in concreto, dal
quale solo deriva l’attribuzione costitutiva di una qualità giuridica: solo
così sorge il bene culturale, e si
passa dalla cosa al bene”. Per R. Tamiozzo, La legislazione dei beni culturali e
ambientali, 2^ ed., Milano, 2000, pag. 15, l’opinione maggioritaria
opterebbe per la natura meramente dichiarativa del vincolo di interesse
storico-artistico.
[27] G. P. Cirillo, La <<cultura>> nell’ordinamento giuridico, in Il Consiglio di Stato, 3/2003, II, 613 e ss.. G. Clemente di San Luca, Libertà dell’arte . . , op. cit..
[28] Di regola sindacabile solo sul piano estrinseco della non manifesta irragionevolezza dell’atto e dell’assenza di evidenti errori di fatto sui presupposti: cfr., tra le tante, da ultimo, Cons. St., sez. VI, 25 febbraio 2003 n. 1041 e ivi richiami a precedenti conformi.
[29] Osserva L. Casini, La valorizzazione dei beni culturali, cit. che “in realtà, la definizione di bene culturale appare già in M. Grisolia, La tutela delle cose d'arte, Roma, 1952, 124 e 145, il quale riprese l'espressione dal rapporto steso dal prof. Georges Berlia a conclusione della riunione di esperti convocati dell’Unesco, tenutasi a Parigi dal 17 al 21 ottobre 1949. Sulla nozione di bene culturale nell’ambito delle convenzioni internazionali cfr. A. Catelani, Le convenzioni internazionali sui beni culturali, , pag. 286, nel volume XXXIII – I beni e le attività culturali – del Trattato di diritto amministrativo diretto da G. Santaniello, Padova, 2002, nonché, W. Cortese, I beni culturali e ambientali, profili normativi, Padova, 1999, pagg. 63 e ss..
[30] G. Severini, Il concetto di <<bene culturale>> nel Testo unico, in La nuova tutela dei beni culturali e ambientali, a cura di P.G. Ferri e M. Pacini, Milano, 2001, pag. 26, richiama altresì lo schema di disegno di legge elaborato dalla Commissione Papaldo nel febbraio del 1970 che, all’articolo 1, recava la rubrica “beni culturali”.
[31] Oggi abrogato dal d.lg. 368 del 1998 istitutivo del Ministero per i beni e le attività culturali e dal regolamento attuativo di cui al d.P.R. n. 441 del 2000.
[32] Cfr. voce “Cose d’arte”, di F. Pica, in Enc. Dir., vol. XI, Milano, 1962, 93 e ss. Tale impostazione, che si impernia su una visione “crociana” estetico-idealistica della cosa d’arte, prima della legge “Bottai” del 1939, apparteneva già alle precedenti leggi di settore 12 giugno 1902 n. 185 e 24 giugno 1909 n. 364.
[33] L’articolo 1 della legge 1089 del 1939 prevedeva che “Sono soggette alla presente legge in quanto presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnografico compresi: a) le cose immobili e mobili che interessano la paleontologia, la preistoria e le primitive civiltà; b) le cose d'interesse numismatico; c) i manoscritti, gli autografi, i carteggi, i documenti notevoli, gli incunaboli, nonché i libri, le stampe e le incisioni aventi carattere di rarità e di pregio”; nonché - secondo comma dell’articolo 1 - “le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico”.
[34] In particolare, l’articolo 148 di tale decreto legislativo prevede che “Ai fini del presente decreto legislativo si intendono per: a) «beni culturali», quelli che compongono il patrimonio storico, artistico, monumentale, demo-etno-antropologico, archeologico, archivistico e librario e gli altri che costituiscono testimonianza avente valore di civiltà così individuati in base alla legge”.
[35] Si tratta in particolare delle specie di beni culturali di cui alle lettere d) - le carte geografiche e gli spartiti musicali aventi carattere di rarità e di pregio artistico o storico - ed e) - le fotografie con relativi negativi e matrici, aventi carattere di rarità e di pregio artistico o storico - del comma 2 dell’articolo 2.
[36] Si tratta delle seguenti tipologie di beni: “a) gli affreschi, gli stemmi, i graffiti, le lapidi, le iscrizioni, i tabernacoli e gli altri ornamenti di edifici, esposti o non alla pubblica vista; b) gli studi d'artista definiti nell'articolo 52; c) le aree pubbliche, aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale, individuate a norma dell'articolo 53; d) le fotografie e gli esemplari delle opere cinematografiche, audiovisive o sequenze di immagini in movimento o comunque registrate, nonché le documentazioni di manifestazioni sonore o verbali comunque registrate, la cui produzione risalga ad oltre venticinque anni; e) i mezzi di trasporto aventi più di settantacinque anni; f) i beni e gli strumenti di interesse per la storia della scienza e della tecnica aventi più di cinquanta anni”.
[37] Art. 52, comma 1. Il comma
2 assoggetta ex lege a immodificabilità
della destinazione d’uso gli studi d’artista adibiti a tale funzione da almeno
vent’anni e rispondenti alla tradizionale tipologia a lucernario. In merito
alla tutela degli studi di artista deve osservarsi che la Corte costituzionale,
con la recente sentenza n. 185 del 4 giugno 2003 (in Cons. St., 2003, II, 934 e
ss.) – originatasi dalla controversia tra lo Stato francese, proprietario
dell’immobile in cui è situato lo studio del pittore Trombadori, e gli eredi
dell’artista, ha dichiarato la parziale incostituzionalità dell’articolo 52,
comma 1, in esame “nella parte in cui prevede che non sono soggetti a
provvedimenti di rilascio gli studi d’artista ivi contemplati”. Il percorso
argomentativo in base al quale la Corte è prevenuta a tale declaratoria di
parziale illegittimità non appare tuttavia convincente sul piano del rigore
ricostruttivo della normativa di riferimento. La Corte, infatti, ha in sostanza
sostenuto che il regime di cui all’articolo 52, comma 1, pur riguardando una
categoria speciale di bene culturale, finisce in sostanza per introdurre un
trattamento equivalente, quanto a contenuto e ampiezza di tutela, al regime
generale del titolo I del testo unico del 1999 (donde la sproporzione e
l’irragionevolezza della misura “aggiuntiva” della non esperibilità delle
procedure di rilascio e di sfratto proprie del regime locatizio degli
immobili). La “nuova normativa – e cioè il testo unico del 1999, osserva la
Corte - oltre a dettare un regime analogo (a quello della legge 15 del 1993)
per i beni in questione, ha voluto espressamente inserire gli studi d’artista
nelle categorie speciali di beni culturali, indicate nell’art. 3 dello stesso
testo unico, indipendentemente dalla loro inclusione nelle categorie elencate
nell’art. 2, soggette alle disposizioni di tutela contenute nel Titolo I”. Il
che – secondo la Corte, invero contraddittoriamente - avrebbe assoggettato gli
studi d’artista a tutte “le particolari ed incisive misure di protezione atte a
mantenere integro il loro dichiarato valore storico-artistico, tra le quali il
divieto di adibire il bene ad usi incompatibili con il suo carattere storico o
artistico, la necessità della preventiva autorizzazione del ministro o del
soprintendente per eseguire opere, l’obbligo per il proprietario, possessore o
detentore di realizzare gli interventi necessari ad impedire il deterioramento
del bene”. Vale a dire che gli studi di artista sarebbero assoggettati, pare di
capire, secondo la Corte, all’intero titolo I del testo unico del 1999. Il che
non sembra sostenibile, a voler rispettare l’architettura logico-giuridica del
testo unico. La Corte prosegue osservando che “Alle menzionate disposizioni
protettive, si aggiunge poi la previsione di ulteriori specifici strumenti di
tutela, quali quelli indicati nell’art. 52 del decreto, consistenti nella non
assoggettabilità dello studio ai provvedimenti di rilascio previsti dalla
normativa vigente in materia di locazione di immobili urbani, nella
prescrizione di inamovibilità del contenuto dello studio dallo stabile in cui
esso è situato e nella immutabilità della destinazione d’uso”, sicché la
disposizione censurata si paleserebbe, a giudizio della Corte, “in contrasto
con il canone della ragionevolezza, là dove impedisce l’emanazione dei
provvedimenti di rilascio, prolungando il rapporto di locazione per un tempo
indefinito”. In realtà il ragionamento della Corte va letto nel senso
sostanziale della sufficienza delle altre misure di tutela (ulteriori rispetto
alla sottrazione alle procedure di rilascio) contenute nello stesso articolo 52
(immodificabilità della destinazione d’uso etc.) e della quasi equivalenza di
esse rispetto a quelle generali del titolo I, ma non anche nel senso –
inammissibile – della formale e diretta sottoposizione degli studi d’artista a tutta
la disciplina di tutela del titolo I del d.lg. 490 del 1999. Gli studi
d’artista, in altri termini, sono e restano una categoria speciale di bene
culturale, e cioè un bene culturale “ai (soli) fini delle specifiche
disposizioni di questo Titolo che li riguardano” (come recita l’articolo 3 del
t.u. del 1999), e non un bene culturale appartenente alla tipologia generale di
cui all’articolo 2 del testo unico, regolato, quanto a tutela, dall’intero
titolo I del medesimo testo unico. La tesi diversa condurrebbe alla
contraddizione della definizione “mista” di bene culturale recepita
nell’impostazione del testo unico, imperniata sulla combinazione tra tecnica
elencativa e norma generale di chiusura e di rinvio, che postula la
differenziazione dei regimi di tutela. Per una lettura critica della sentenza 185/2003,
cfr. A Simonati, La Corte costituzionale decide: via libera agli “sfratti”
degli studi d’artista. Riflessioni sulla sentenza 185/2003, in http://www.aedon.mulino.it., n.
2/2003.
[38]La previsione – che
riproduce il disposto dell’articolo 3, comma 13, della Legge 28 marzo 1991, n.
112 sul commercio ambulante - rubricata Esercizio
del commercio in aree di valore culturale stabilisce che “con provvedimento
del soprintendente o nei regolamenti di polizia urbana sono individuate le aree
aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale in cui l'esercizio
del commercio previsto dalla legge 28 marzo 1991, n. 112 non è consentito o è
consentito solo con particolari limitazioni. In tale ultimo caso l'esercizio
del commercio è subordinato al preventivo nulla osta del soprintendente che,
per quanto attiene alla somministrazione di alimenti e bevande, può essere
concesso solo per le installazioni mobili.
[39] La Corte costituzionale, con sentenza n. 173 del 10 maggio 2002 – in Foro It., 2002, I, 1910 – ha chiarito che la norma del 1971- nonostante un difetto di coordinamento del testo normativo del 1999 - non è stata abrogata dal testo unico di cui al d.lg. 490/1999, il cui articolo 127, ancorché sottoposto al limite generale del titolo I posto dall’articolo 2, ultimo comma, citato, deve essere interpretato – in conformità con i limiti della legge delega 8 ottobre 1997, n. 352, che autorizzava un testo unico solo compilativo e non innovativo – nel senso della conservazione della (pacifica) applicabilità della legge “Pieraccini” anche alle opere d’arte di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquant’anni.
[40] Si tratta in particolare
dei forti, fortificazioni permanenti e altri edifici e manufatti militari;
delle fortificazioni campali, trincee, gallerie, camminamenti, strade e
sentieri militari; dei cippi, monumenti, stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni e
tabernacoli; dei reperti mobili e cimeli; degli archivi documentali e fotografici pubblici e privati, nonché di
ogni altro residuato avente diretta relazione con le operazioni belliche.
[41] Altre figure di “beni
culturali” minori, in senso lato, a regime di tutela e valorizzazione specifico
e circoscritto, racchiuso peraltro nel diverso ambito della disciplina
urbanistico-edilizia, possono rinvenirsi nelle “zone a carattere storico”
contemplate dall’articolo 1 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, che ha
riformulato l’articolo 7 della legge urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150 e ha
introdotto, tra i contenuti del piano regolatore generale, (tra l’altro)
l’indicazione [al n. 5)] dei “vincoli da osservare nelle zone a carattere
storico, ambientale, paesistico”, spunto normativo sul quale si aggancia la
complessa tematica della tutela dei centri storici, su cui cfr. M. Sanapo, I centri storici come beni culturali: un
percorso difficile, in http://www.aedon.mulino.it.,
rivista informatica di arti e diritto on line, n. 2/2001, con ivi riferimenti
bibliografici sul tema e il richiamo alla evoluzione normativa (dalla
legge-ponte sull'urbanistica - n. 765/67, art. 17 - che ha modificato la legge
urbanistica fondamentale 17 agosto 1942, n. 1150, inserendo la considerazione
del centro storico nell'ambito della pianificazione urbanistica generale e
prevedendo la fissazione di standards specifici per i centri antichi, al titolo
IV della legge 5 agosto 1978 n. 457 sul "recupero del patrimonio edilizio
esistente", che ha introdotto i "piani di recupero"). La
giurisprudenza si presenta abbastanza aperta e possibilista sull’uso di tale
strumento, che, pur operando sul versante urbanistico-edilizio, in qualche modo
integra la tutela dei beni culturali, siano o non già sottoposti - in quanto
tali - a tutela statale ex d.lg. 490 del 1999. Così Cons. St., sez. IV, 25
settembre 2002 n. 4907 in (Il Consiglio di Stato, 9/2002, I, 1972) ammette la
legittimità che il Prg introduca vincoli e destinazioni di zona a vocazione
storica, artistica e paesistica, mentre Cons. St., sez. VI, 10 gennaio 2003 n.
39 (ivi, 1/2003, pag. 36), giudica legittima la previsione di piano regolatore
di subordinazione al parere del Soprintendente degli atti di assenso per
interventi edilizi in zone non vincolate, ma riconosciute nella pianificazione
di valore storico, paesistico, ambientale. Ad es. Cons. St., sez. IV, 4 marzo
2003 n. 1197 (in Il Consiglio di Stato, 3/2003, I, 569) afferma che “in sede di
approvazione di un piano regolatore, la Regione può introdurre vincoli diretti
alla protezione dell’ambiente e dei beni storici e artistici, ancorché non
siano stati adottati i provvedimenti previsti dalle ll. 1497/1939 e 1089/1939
ed anche in maniera più restrittiva di quelli indicati da questi ultimi, se
emanati”.
[42] Condivisibilmente P. Stella
Richter ed E. Scotti, Lo statuto dei beni
culturali tra conservazione e tutela, in Trattato di diritto amministrativo
diretto da G. Santaniello, vol. XXXIII, Padova, 2002, pag. 389 sottolineano che
al passaggio all’atipicità dell’oggetto (cioè al passaggio dalla cosa d’arte al
bene culturale) si accompagna il passaggio all’atipicità delle forme di tutela.
[43] Sembra dissentire dalle conclusioni qui tratte S. Foà, commento a Corte costituzionale 28 marzo 2003 n. 94, in Giornale di diritto amministrativo, n. 9/2003, pag. 908 e 909, secondo il quale la nozione “aperta” di bene culturale, introdotta dal citato articolo 4 del d.lg. 490 del 1999, farebbe riferimento alla sola legge statale, la quale soltanto potrebbe, dunque, qualificare altri beni come “beni culturali”, nel mentre la legge regionale del Lazio, oggetto di scruitinio di costituzionalità, non avrebbe “creato” altri “beni culturali”, ma avrebbe operato in relazione a “beni che possono vantare una diversa qualificazione e un titolo differente a fondamento della loro protezione o <<salvaguardia>>”, donde la conclusione dell’A. per cui in ordine a tali beni la limitazione alla sola valorizzazione sarebbe inappropriata poiché, rispetto a tali beni non “culturali” in senso stretto, “non esisterebbe alcun ostacolo desumibile dall’art. 117 Cost.”. La tesi non sembra condivisibile poiché svaluta l’articolo 4 del testo unico del 1999 e non ne coglie la valenza di apertura e di rinvio al potere della legge (anche regionale) di arricchire la tipologia di “beni culturali” considerata – a diversi effetti di tutela e di valorizzazione – dal testo unico medesimo. In tal modo il testo unico del 1999 costituirebbe un mondo chiuso riguardante i soli beni culturali considerati tali dalla legge statale, mentre le leggi regionali potrebbero a loro volta aggiungere altri “beni culturali” (ma non “culturali” agli effetti del d.lg. 490/1999) rispetto ai quali non vi sarebbe alcun monopolio di tutela statale. In realtà il sistema normativo stabilisce il contrario: e cioè che la selezione delle categorie tipologiche, anche diverse da quelle già contemplate nella legge statale, non è monopolio della legge statale, essendo consentito alla legge regionale di selezionare ulteriori tipologie, ancorché ai soli fini dell’introduzione di misure di sostegno economico e di miglioramento della gestione e della fruizione, ossia di misure di valorizzazione di tali beni., restando comunque riservata allo Stato la funzione – interferente con la proprietà – di tutela dei beni culturali. Oltretutto se è vera, come è vera, la tesi “minima” sulla tutela, nella sua distinzione dalla valorizzazione, come misura tipicamente conformativa e limitatrice della proprietà privata, la tesi qui criticacata condurrebbe alla inaccettabile conclusione della affermazione della potestà regionale di conformare la proprietà privata selezionando “altri” beni “culturali” minori da sottoporre a tutela. Il che non pare sia ammissibile.