Raffaele Greco
i nuovi profili
della responsabilità dirigenziale
nella legge 18
luglio 2009, nr. 69[*]
1. Premessa - 2. Il
mutevole assetto della dirigenza pubblica nell’ultimo quindicennio – 3. I
connotati essenziali della responsabilità dirigenziale – 4. L’impatto delle
novità introdotte dalla legge nr. 69 del 2009 – 5. Il difficile rapporto tra
responsabilità dirigenziale e responsabilità del procedimento – 6. Conclusioni.
1. Premessa.
Fra le direttrici fondamentali su cui si muove la
recente legge 18 luglio 2009, nr. 69, che ha profondamente modificato (per
l’ennesima volta) la disciplina del procedimento amministrativo di cui alla
legge 7 agosto 1990, nr. 241, una delle principali consiste nell’introduzione
di previsioni dichiaratamente intese ad accrescere la tutela degli amministrati
a fronte di ritardi e inefficienze dei soggetti pubblici nella definizione dei
procedimenti amministrativi. In tale prospettiva, accanto al riconoscimento
esplicito della risarcibilità del c.d. danno da ritardo contenuto nel “nuovo”
art. 2-bis della legge nr. 241, si
segnala l’espressa previsione secondo cui i predetti ritardi possono essere
causa di responsabilità dei dirigenti amministrativi: il novellato art. 2 della
predetta legge, dopo aver dettato una disciplina dei termini massimi di
conclusione dei procedimenti improntata a una generale abbreviazione dei
termini stessi rispetto all’assetto previgente, nonché a principi di certezza,
uniformità ed estremo rigore circa il momento entro il quale
Correlativamente, il comma 2 dell’art. 7 della ridetta
legge nr. 69 del 2009 dispone: “Il
rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti rappresenta un
elemento di valutazione dei dirigenti; di esso si tiene conto al fine
della corresponsione della retribuzione di risultato. Il Ministro per la
pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro per la
semplificazione normativa, adotta le linee di indirizzo per l’attuazione del
presente articolo e per i casi di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di
provvedere entro i termini fissati per ciascun procedimento”.
Tali disposizioni appaiono coerenti con i più generali
intenti di incremento dell’efficienza e della produttività che hanno ispirato,
anche con conclamato e pubblicizzato rigore, la più recente produzione
legislativa in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica
amministrazione, come evidenziato – per citare uno degli esempi più recenti –
dalla nota legge 4 marzo 2009, nr. 15 (c.d. “legge Brunetta” o
“anti-fannulloni”).[†] Tuttavia, come si vedrà
nelle pagine che seguono, le innovazioni così introdotte si pongono in armonia
anche con le linee di sviluppo che hanno caratterizzato l’assetto normativo in
tema di dirigenza pubblica negli ultimi anni, nel senso di una progressiva riattrazione
nell’orbita del diritto pubblico della disciplina di specifici aspetti del
relativo rapporto d’impiego con correlativa erosione della dimensione
privatistica che dovrebbe, invece, caratterizzarlo dopo la generale
“contrattualizzazione” dell’impiego pubblico attuata a partire dal 1993.
Al di là di ciò, per i termini e le modalità con cui è
stata introdotta nel nostro ordinamento, la nuova previsione in tema di
responsabilità dirigenziale pone problemi di coordinamento con la generale
disciplina in subiecta materia contenuta
nel d.lgs. 30 marzo 2001, nr. 165 (non toccato dalla riforma). Inoltre, la
previsione potrebbe creare difficoltà applicative in relazione alle ipotesi, tutt’altro
che infrequenti nella pratica, in cui il responsabile del procedimento ex art.
2. Il
mutevole assetto della dirigenza pubblica nell’ultimo quindicennio.
Come è noto, la dirigenza pubblica[‡] è
stata oggetto di profonde riforme a partire dalla generale privatizzazione
dell’impiego pubblico attuata col d.lgs. 3 febbraio 1993, nr. 29: in tale sede,
in puntuale osservanza di quanto stabilito dalla legge delega (23 ottobre 1992,
nr. 421), la dirigenza pubblica era stata suddivisa in due “fasce”,
estendendosi la contrattualizzazione del rapporto d’impiego ai soli dirigenti
sottordinati, e mantenendosi invece il rapporto di tipo pubblicistico per i
dirigenti generali (ossia, per quelli dei livelli apicali). Tale distinzione,
ancorché oggetto di critiche in dottrina,[§] era stata
ritenuta legittima dalla Corte Costituzionale, stante il ruolo di “cerniera”
che i dirigenti apicali svolgerebbero tra livello politico e livello
amministrativo.[**] Tuttavia, negli anni
successivi il legislatore aveva abbandonato l’originaria opzione, e con la
legge 15 marzo 1997, nr. 59 (c.d. “legge Bassanini”) e il conseguente decreto
attuativo (d.lgs. 31 marzo 1998, nr. 80) si era tornati al regime unitario,
estendendosi anche ai dirigenti generali l’applicabilità della generale
disciplina civilistica: una scelta che, in quanto evitava pericolose fratture
all’interno della dirigenza pubblica e si poneva in linea con il processo ormai
avviato di privatizzazione del pubblico impiego, fu largamente apprezzata dalla
dottrina.[††]
Secondo la lettura prevalente, la riforma così portata
a compimento attuava i principi fondamentali cui si ispirava la delega
legislativa: la separazione tra compiti di direzione politica e compiti di
direzione amministrativa; il carattere fiduciario e temporaneo del rapporto tra
gli organi titolari dell’indirizzo politico e i dirigenti apicali; la generale
“contrattualizzazione” del rapporto di impiego, pur con la peculiarità dei
dirigenti generali, il cui ruolo e la cui posizione mal si conciliavano col
generale modello della contrattazione collettiva e inducevano a preferire forme
particolari di contrattazione individuale.[‡‡] A
questa “metamorfosi” della dirigenza, finalmente sottratta al tradizionale
modello burocratico e inserita in un impianto normativo improntato a criteri di
autonomia organizzativa ed efficienza, corrispondeva anche l’introduzione di
nuove forme di valutazione dell’operato dei dirigenti, fortemente incentrate
sulla verifica dei risultati conseguiti e degli obiettivi raggiunti; in tale
cornice si inseriva il nuovo modello della responsabilità dirigenziale,
concepita come una responsabilità tipica e specifica del ruolo dirigenziale, ulteriore
e aggiuntiva rispetto ad altre forme di responsabilità (civile, contabile,
disciplinare etc.), nonché – soprattutto - sganciata dall’illegittimità degli
atti e dei comportamenti posti in essere e strettamente connessa alla validità
ed all’efficienza dell’attività gestionale svolta.[§§]
Su queste linee normative già definite ha poi inciso
l’ulteriore profonda riforma della dirigenza pubblica realizzata con la legge
15 luglio 2002, nr. 145 (c.d. “legge Frattini”), nella quale la dottrina ha
colto immediatamente una parziale inversione di rotta rispetto al percorso fino
a quel momento tracciato dal legislatore, con evidenti segnali di una tendenza
a sottrarre ampi settori del rapporto di impiego dei dirigenti al modello
contrattuale per ricondurli nella sfera del diritto pubblico.[***] A
parte la modifica dell’art. 15 d.lgs. nr. 165 del 2001, con l’abbandono del
ruolo unico dirigenziale e il conseguente ripristino dei singoli ruoli
ministeriali (con il che veniva neutralizzata una delle principali innovazioni
dell’impianto previgente, fin dall’inizio profondamente osteggiata dalle
burocrazie presso i Ministeri),[†††] il trend di cui si è detto è evidente,
innanzi tutto, dalla nuova disciplina del conferimento degli incarichi
dirigenziali di cui all’art. 19 del medesimo testo unico: tale disposizione,
nella versione tuttora in vigore, stabilisce che i predetti incarichi siano
conferiti con un “provvedimento”, al
quale “accede un contratto individuale”;
mentre il contenuto di quest’ultimo è limitato alla disciplina del trattamento
economico del dirigente, nel provvedimento di conferimento – ovvero in separato
provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro
competente – sono individuati “l’oggetto
dell’incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai
piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice nei propri atti di
indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso
del rapporto, nonché la durata dell’incarico” (laddove, nell’impianto
originario del T.U.E.L., tali elementi dovevano essere inseriti nel contratto
di impiego).
La “ripubblicizzazione”[‡‡‡] del
rapporto di impiego dirigenziale, naturalmente, è funzionale a una ben precisa
opzione politica, solo parzialmente compatibile con quei principi di
separazione e reciproca autonomia tra indirizzo politico e azione
amministrativa, che il legislatore ha affermato nel 1993 e nel 1998, e che fino
al 2002 hanno costituito l’asse portante della disciplina dell’impiego pubblico
(ivi compreso quello dei dirigenti). L’accentuazione del carattere fiduciario
della nomina dei dirigenti e della loro dipendenza dall’organo di vertice
politico, calata nel contesto normativo che comunque continua a caratterizzare la
dirigenza pubblica, non poteva che portare a una “precarizzazione” di
quest’ultima, come immediatamente rilevato da autorevole dottrina;[§§§]
logica ricaduta di una tale costruzione normativa era l’introduzione di ipotesi
di spoil system, fino alla previsione
– poi dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale[****] -
della decadenza automatica e anticipata di tutti gli incarichi dirigenziali, in
correlazione con l’entrata in vigore della nuova disciplina.
Il profondo mutamento della “filosofia” posta a base
della normativa in materia di dirigenza pubblica ha avuto le sue ripercussioni
anche sul versante della valutazione dei dirigenti. In particolare, è
significativo che dall’art. 21 del d.lgs. nr. 165 del 2001, che disciplina la
responsabilità dirigenziale, sia stata eliminata una delle ipotesi cui era
possibile ricondurre detta responsabilità, e cioè quella inerente ai risultati
negativi dell’attività svolta: non casualmente, si trattava proprio della
previsione più direttamente connessa alla ratio
normativa tendente a riconoscere in capo ai dirigenti il massimo
dell’autonomia organizzativa e gestionale, riservando alla P.A. la succesisva
verifica dei risultati. Ciò sembra avallare l’opinione di chi ha individuato,
fra i possibili effetti della riforma del 2002, anche una sostanziale
deresponsabilizzazione della dirigenza:[††††]
nel senso che, pur restando formalmente valido il principio secondo cui nella
scelta dei dirigenti occorre tener conto – fra l’altro – anche “delle attitudini e delle capacità
professionali del singolo dirigente, valutate anche in considerazione dei
risultati conseguiti”, la forte accentuazione dell’elemento fiduciario è
destinata a far sì che, nella prassi, ai fini delle scelte concrete molto più
di tali elementi finisca per contare l’intuitus
personae.[‡‡‡‡]
Questa tensione irrisolta tra logiche difficilmente
conciliabili costituisce, verosimilmente, uno dei principali motivi
dell’inefficacia dell’istituto; nella scorsa legislatura, si è cercato di
ridefinire i confini anche della responsabilità dirigenziale, nel quadro di
progetti di legge intesi a una più generale riscrittura dell’assetto della
dirigenza pubblica.[§§§§]
Tali progetti non hanno però avuto seguito, e quello sopra descritto resta ancor
oggi il contesto normativo con riferimento al quale occorre esaminare la
specifica disciplina in materia di responsabilità dirigenziale, nonché i
possibili impatti su di essa delle innovazioni contenute nella legge nr. 69 del
2009.
3. I
connotati essenziali della responsabilità dirigenziale.
Secondo autorevole
dottrina, fin dai suoi primi tentativi di introduzione risalenti agli anni
Settanta, la responsabilità dirigenziale si è segnalata soprattiutto per la sua
“ineffettività”;[*****] l’assunto coglie nel
segno, ma in questa sede non è il caso di indagare più di tanto su quali ne
siano le cause (anche se non è escluso che ciò dipenda dalla difficile
conciliabilità, se non da una vera e propria reciproca irriducibilità, fra la
logica “contrattuale” del rapporto di impiego, cui si ricollega la
responsabilità de qua, e le esigenze
di garanzia connesse all’interesse pubblico perseguito dalla P.A.).[†††††]
Qui occorre, piuttosto, richiamare sinteticamente le consolidate acquisizioni
dottrinali e giurisprudenziali circa la natura giuridica e le caratteristiche
peculiari della responsabilità in discorso.
Come è noto, nel
prevederla l’art. 21 mantiene espressamente ferma, in relazione alle ipotesi
sostanziali di infrazione cui essa si ricollega (e su cui si tornerà appresso),
“l’eventuale responsabilità disciplinare
secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo”. Secondo la
lettura largamente dominante, questo inciso dimostra quanto già rilevato in
ordine alla distinzione concettuale tra le due forme di responsabilità, e cioè
che quella dirigenziale è una responsabilità specifica ed aggiuntiva, riferibile
solo ai dirigenti della pubblica amministrazione e destinata ad affiancarsi alle
altre forme di responsabilità riconducibili a tutti i pubblici dipendenti
(penale, civile, disciplinare, amministrativo-contabile).[‡‡‡‡‡] In
particolare, essa si distingue dalla responsabilità
disciplinare, la quale presuppone un comportamento illecito e colposo del
dipendente, laddove la responsabilità in discorso invece prescinde da
specifiche condotte, ricollegandosi direttamente ai risultati conseguiti dal
dirigente nell’espletamento del proprio incarico: ne consegue che oggetto di
accertamento e valutazione, in questo caso, non è una colpa del funzionario,
sibbene la sua inidoneità alla funzione
. Ciò comporta, fra l’altro, che la responsabilità dirigenziale,
diversamente dalle altre forma di responsabilità, non tende all’applicazione di
sanzioni, o comunque a conseguenze di tipo afflittivo o risarcitorio per il
dipendente, quanto piuttosto a consentire all’amministrazione di ovviare a
eventuali malfunzionamenti attraverso la tempestiva rimozione del dirigente che
si sia dimostrato inidoneo alla funzione, in quanto non in grado di raggiungere
i risultati prefissati;[§§§§§] ciò
ha indotto talora la giurisprudenza a qualificare quella in discorso come una
sorta di responsabilità oggettiva, essendo essa svincolata non solo dalla colpa
del dipendente, ma anche dall’accertamento della causazione di un danno.[******]
Questo stretto legame con
l’oggetto dell’incarico dirigenziale che connota la responsabilità de qua, ancor più evidente oggi, dopo la
legge nr. 145 del 2002, dall’individuazione delle infrazioni suscettibili di
dar luogo a tale responsabilità (mancato raggiungimento degli obiettivi e inosservanza
di direttive), pone anzi tutto il problema dell’individuazione in sede di
contrattazione collettiva di una chiara linea di demarcazione tra le diverse
forme di responsabilità: come osservato da attenta dottrina, benché tuttora nessuna
norma escluda espressamente dall’area della rilevanza disciplinare le condotte
riconducibili al mancato perseguimento di risultati o ad inosservanza di
direttive (e, quindi, malgrado i contratti collettivi conservino la facoltà di
prevedere tali condotte come potenziali fonti di responsabilità disciplinare),
sembrerebbe che il legislatore abbia inteso sottoporre tali fattispecie a un
trattamento differenziato, “isolandole” e “canalizzandole” verso diversi meccanismi
di accertamento e sanzione.[††††††]
Su di un piano più generale, si è
osservato che la netta separazione tra le due forme di responsabilità, nei
termini appena precisati, ben si armonizza con quello che si è visto essere lo
spirito della riforma della dirigenza pubblica attuata nel
Naturalmente, queste innovazioni non
modificano il regime delle controversie inerenti al recesso anticipato della
P.A. dal rapporto di lavoro dei dirigenti, neanche laddove questo consegua
all’accertamento di responsabilità dirigenziale, essendo le stesse
pacificamente riservate alla giurisdizione ordinaria giusta il disposto dell’art.
63, comma 1, d.lgs. nr. 165 del 2001, ancorché vengano in rilievo atti
amministrativi presupposti (i quali, se del caso, potranno essere disapplicati
dal giudice ex art.
.[§§§§§§] Ciò
di cui ci si potrebbe preoccupare, piuttosto, è l’individuazione dei criteri per l’esercizio del sindacato
giudiziale in subiecta materia, che
potrebbe dover fare i conti con i “classici” vizi di legittimità propri dei
provvedimenti amministrativi, piuttosto che con la logica privatistica che
dovrebbe connotare gli atti di gestione del rapporto di impiego.[*******]
è noto come, soprattutto
all’indomani della riforma del 2002, sia sorto un acceso dibattito circa la
natura privatistica o pubblicistica del provvedimento di conferimento
del’incarico dei dirigenti (nonché, correlativamente, dell’eventuale provvedimento
di revoca dell’incarico),[†††††††]
questione risolta dalla giurisprudenza prevalente nel senso della natura di
atto negoziale adottato dall’amministrazione “con la capacità e i poteri del datore di lavoro”, ai sensi
dell’art. 5, comma 2, dello stesso d.lgs. nr. 165 del 2001.[‡‡‡‡‡‡‡]
Tuttavia, non v’è chi non veda – alla luce dei rilievi fin qui svolti – il
pesante condizionamento che comunque potrebbe investire il sindacato del
giudice, in considerazione dell’innegabile momento autoritativo che connota la
valutazione dei risultati perseguiti dal dirigente e la sua conseguente
idoneità a conservare l’incarico, tenuto conto altresì dell’impronta fortemente
fiduciaria e pubblicistica che oggi ne caratterizza il rapporto d’impiego (a
partire dalla fonte).
Al di là di tali
rilievi di fondo, si è già accennato a come l’intervento normativo del 2002, improntato
anche a intenti di razionalizzazione e semplificazione dell’esistente, abbia
inciso anche sulla disciplina specifica della responsabilità dirigenziale, sostituendosi
agli originari tre “livelli” di responsabilità (lieve, nel caso di risultati
negativi o di mancato raggiungimento degli obiettivi; media, nel caso di grave
inosservanza di direttive e di ripetuta valutazione negativa dei risultati
dell’attività amministrativa; grave, nei casi di maggiore gravità) la
tipizzazione di due sole condotte che possono essere fonte di responsabilità:
il mancato raggiungimento degli obiettivi e l’inosservanza di direttive
(quest’ultima non più accompagnata dal requisito della gravità). Tali
fattispecie, poi, in ragione della loro maggiore o minore gravità, possono dar
luogo a diverse conseguenze: nei casi meno gravi, all’impossibilità di rinnovo
dell’incarico dirigenziale; in quelli più gravi, alla revoca anticipata
dell’incarico ovvero al recesso dal rapporto di impiego.
Si è già accennato
anche a come la dottrina abbia colto in questa innovazione un ulteriore segno
dell’indebolimento del disegno originario del legislatore, con l’instaurazione
di un sistema in decisa controtendenza rispetto agli iniziali obiettivi di
accrescimento dell’autonomia dei dirigenti dalla politica e di loro maggiore
responsabilizzazione in rapporto ai risultati conseguiti. Ed invero, con la
scomparsa di quella particolare fattispecie di responsabilità dirigenziale che
trovava fondamento nei “risultati
negativi della gestione”, appare evidente che detta responsabilità risulta
oggi “tagliata esattamente a misura dei
contenuti dell'incarico attribuito al dirigente”;[§§§§§§§]
in particolare, non è privo di significato che oggi non sia più prevista, quale
possibile causa di un giudizio di inidoneità del dirigente, una generale e
oggettiva verifica della validità dei risultati ottenuti in rapporto
all’interesse della collettività e ai principi e valori di buon andamento della
P.A., ma una valutazione circoscritta all’aderenza dell’operato del dirigente
agli obiettivi “scolpiti” nell’originario provvedimento di incarico (e, quindi,
alla sua capacità di corrispondere adeguatamente ai desiderata dell’organo di indirizzo politico).[********]
4. L’impatto delle novità introdotte dalla legge nr.
69 del 2009.
A questo punto, è
lecito chiedersi se la nuova previsione oggi inserita nell’ultimo comma
dell’art.
Al riguardo, può
escludersi prima facie la possibilità
di assimilare la nuova fattispecie alla figura della “inosservanza di direttive”, considerandola un’ipotesi particolare
di essa: infatti, da un lato è evidente che le “direttive” richiamate dall’art. 21 vanno identificate in quelle
impartite dall’organo di indirizzo politico, finzionalmente connesse con gli
obiettivi individuati nel provvedimento di incarico; per converso, è noto che la
previsione dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi – la cui
inosservanza, secondo la norma, può costituire elemento di valutazione della
responsabilità del dirigente - non discende da siffatte direttive, ma direttamente
da disposizioni di legge o regolamento. Ciò è ancor più evidente nel sistema successivo
alla legge nr. 69 del 2009, che ha “rimodellato” l’art.
Sotto tale profilo, non
deve trarre in inganno il rinvio a “linee
di indirizzo” ministeriali contenuto nel comma 2 dell’art.
Risulta però problematico
anche ricondurre la nuova previsione alla diversa ipotesi, ex art. 21 d.lgs. nr. 165 del 2001, di “mancato raggiungimento degli obiettivi”: anche in questo caso,
infatti, gli “obiettivi” cui il
legislatore ha inteso far riferimento sono – come è del tutto evidente - gli
obiettivi specifici cui è preordinato l’incarico dirigenziale, quali risultano
individuati nel provvedimento di conferimento, e non certo gli obiettivi
generali dell’azione della P.A., come il raggiungimento di risultati di
efficienza ed efficacia, cui è funzionale il rispetto dei termini di
conclusione dei procedimenti amministrativi di cui all’art.
Appare dunque
inevitabile concludere che la previsione introdotta all’ultimo comma dell’art.
Al di là di tale
rilievo generale, appare evidente come anche la scelta del legislatore del
2009, nella misura in cui impone la sottoposizione a una valutazione
squisitamente pubblicistica, quale si è visto essere quella tesa
all’accertamento della responsabilità dirigenziale, anche la condotta dei
dirigenti che, magari reiteratamente, si mostrino inosservanti delle garanzie
degli amministrati sotto il profilo della durata del procedimento, si rivela coerente
con quella che si è vista essere la “filosofia” che ha ispirato la riforma
della dirigenza del 2002. Inoltre, tale approccio è in armonia con quelli che,
almeno fino ad oggi, sono stati gli approdi della prevalente giurisprudenza in
ordine al dovere della P.A. di concludere tempestivamente il procedimento ex art.
è
noto, infatti, che fin dall’entrata in
vigore della legge fondamentale sul procedimento amministrativo si è aperto un
acceso dibattito in ordine alla natura e alla consistenza dell’obbligo
dell’amministrazione, sancito dal citato art. 2, di concludere il procedimento
con un provvedimento espresso, nonché nei termini massimi di durata stabiliti
dalla legge o dai regolamenti; in particolare, ci si è chiesti se fosse
correlativamente individuabile una posizione giuridica soggettiva, e di che
natura, in capo ai privati interessati al rispetto di tale obbligo.[††††††††]
In questa sede, la questione può essere solo accennata, meritando un più approfondito
esame anche il tema della possibile incidenza su di essa delle ulteriori
innovazioni introdotte dalla legge nr. 69 del 2009. Orbene, pur non mancando
opinioni che hanno cercato di costruire in termini paritetici e “obbligatori” il rapporto tra P.A. e
amministrati quanto al dovere di rispettare i termini di conclusione del
procedimento, ipotizzandosi che l’art. 2 possa essere utilizzato per affermare
una vera e propria responsabilità da inadempimento, ovvero da c.d. “contatto
sociale qualificato”, in caso di inosservanza,[‡‡‡‡‡‡‡‡]
l’orientamento prevalente – specie in giurisprudenza – è stato di segno contrario:
in particolare, muovendo dalla natura acceleratoria (e non perentoria) dei
termini di durata massima dei procedimenti, la cui fissazione risponde ad
esigenze di efficienza, celerità e buon andamento dell’azione amministrativa,
si è affermato che conseguentemente l’interesse individuabile in capo ai
destinatari di tale azione ha consistenza di interesse legittimo,
identificandosi con l’interesse al corretto e sollecito esercizio dei poteri
autoritativi propri della P.A.; ne discende che l’eventuale responsabilità
ipotizzabile in caso di ritardo nell’adozione del provvedimento – in disparte
gli altri presupposti necessari per la sua configurabilità – ha natura
extracontrattuale.[§§§§§§§§]
Si vede dunque come sia
coerente, una volta costruito in termini pubblicistici e autoritativi il dovere
della P.A. di concludere il procedimento amministrativo nei termini di legge,
che anche le valutazioni in ordine alle eventuali responsabilità individuali
ipotizzabili nei casi di inosservanza di tale dovere siano condotte esclusivamente
all’interno di una logica similare, abbandonando definitivamente ogni pretesa
di verifica dell’efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa dal punto
di vista degli amministrati. Tutto si tiene, all’interno dell’impostazione
legislativa ormai dominante in subiecta
materia, al punto da prevedere una “contaminazione” anche degli aspetti
convenzionali del rapporto di impiego dei dirigenti, come quando si afferma che
degli eventuali ritardi nella definizione dei procedimenti si tiene conto ai fini
del calcolo della retribuzione di risultato dei dirigenti, che dovrebbe essere
riservata alla contrattazione individuale ex
art. 24 d.lgs. nr. 165/2001.
è
solo il caso di aggiungere che la
problematica ha le sue ricadute, ovviamente, anche sul connesso dibattito in
materia di danno da ritardo, oggi a sua volta inciso dal sopravvenuto art. 2-bis della legge nr. 241/90, introdotto
dal medesimo intervento normativo che qui si commenta; inutile dire che anche
su questo tema non è qui possibile approfondire l’analisi. Al riguardo, ci si
limiterà a rilevare che la nuova disposizione, almeno ad avviso di chi scrive,
non appare idonea a modificare le conclusioni già raggiunte dalla prevalente
giurisprudenza, la quale proprio in ragione dell’inconfigurabilità di un
interesse individuale giuridicamente apprezzabile avente ad oggetto la sola
tempestiva conclusione del procedimento, indipendentemente dall’utilità finale
che questo dovrebbe assicurare, esclude la risarcibilità del c.d. danno da
ritardo mero, richiedendo che sia in ogni caso dimostrata l’effettiva spettanza
del “bene della vita” cui l’interessato aspirava;[*********]
in tal senso – e contrariamente all’avviso espresso da taluno in sede di primo
commento alla riforma[†††††††††]
– non appare decisiva neanche la previsione della giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, la quale verosimilmente ha la sola finalità di
dissipare una volta per tutte i dubbi insorti all’indomani della nota sentenza
della Corte Costituzionale del 6 luglio 2004, nr. 204, allorché in talune
pronunce si era ipotizzata l’estraneità alla sfera di cognizione del giudice
amministrativo delle azioni da risarcimento da silenzio o da ritardo, essendo
questi ultimi meri comportamenti, e non atti né provvedimenti (per vero, tali
dubbi erano stati già superati dalla prevalente giurisprudenza, la quale aveva
in contrario affermato trattarsi comunque di controversie aventi a oggetto
l’esercizio, o meglio il mancato esercizio, dei poteri funzionali e
autoritativi della P.A., come tali certamente rientranti nel perimetro della
congizione del giudice amministrativo, come tracciato nella citata sentenza nr.
204 del 2004).[‡‡‡‡‡‡‡‡‡]
5. Il difficile rapporto tra responsabilità
dirigenziale e responsabilità del procedimento.
Le innovazioni
introdotte dalla legge nr. 69, sotto il profilo della possibile incidenza dei
ritardi nella definizione dei procedimenti amministrativi sulla responsabilità
dei dirigenti, riportano all’attenzione il problema del rapporto tra tale
peculiare responsabilità e l’imputazione degli effetti dell’attività
procedimentale – nonché, evidentemente, delle sue eventuali disfunzioni – al
responsabile del procedimento di cui all’art.
Al riguardo, fin
dall’entrata in vigore della legge nr. 241 la dottrina ha individuato proprio
nell’introduzione della figura del responsabile del procedimento uno degli
elementi qualificanti della nuova disciplina: attraverso di essa, oltre a
rendere concretamente applicabili le specifiche regole procedimentali poste a
garanzia degli amministrati (in primis, quelle
in materia di informazione e partecipazione), si manifestava un più generale
mutamento di concezione nel rapporto tra P.A. e cittadini, col passaggio da un
tradizionale modello “verticale” e autoritativo ad uno più moderno, a carattere
“orizzontale”, fondato sulla collaborazione e sull’apertura alla partecipazione
dei soggetti portatori degli interessi implicati nell’azione dei poteri
pubblici, in attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost.[§§§§§§§§§]
In tale prospettiva, la possibilità per i cittadini di individuare un unico
centro di imputazione dei doveri e delle responsabilità connesse all’esercizio
dei pubblici poteri costituiva il segnale esterno più evidente di tale epocale
mutamento di concezioni. Non è casuale l’immediata fortuna incontrata
dall’istituto, considerato self-executing
(nel senso della possibilità per i cittadini di individuare un responsabile
di ciascuna procedura, anche laddove l’amministrazione restasse inerete o in
mora nel dare attuazione all’art. 5) e quindi tale da imprimere alla P.A. nel
suo complesso una riorganizzazione funzionale delle competenze, in modo da
rendere sempre e comunque identificabile ab
aexterno una persona fisica che potesse fungere da punto di riferimento per
i privati interessati alle singole procedure;[**********]
di qui anche la proliferazione, nelle discipline di settore, di previsioni di
figure di responsabile del procedimento connotate da sempre maggiore autonomia
e competenza tecnica (il caso più eclatante è quello del responsabile unico
delle procedure d’appalto, originariamente nato nella legislazione sui lavori
pubblici, e oggi esteso a tutti gli appalti pubblici dall’art. 10 del d.lgs. 12
aprile 2006, nr. 163).[††††††††††]
Con la successiva
riforma dell’impiego pubblico, la dottrina ritenne che il legislatore avesse
compiuto un ulteriore passo avanti nella direzione, tracciata dalla legge sul
procedimento amministrativo, di una amministrazione trasparente, partecipata e
“responsabile”: in particolare, il principio di separazione tra politica e
organizzazione, l’accentuazione dell’autonomia e la responsabilizzazione dei
dirigenti, la previsione di specifiche verifiche dell’operato di questi ultimi
in ragione del conseguimento dei risultati costituivano il terreno più fertile
per la crescita del nuovo modello di P.A. che la legge nr. 241 aveva inteso
anticipare.[‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡] In siffatto
contesto, non vi era affatto contraddizione tra l’innovativa introduzione di
una nuova forma di responsabilità gestionale, circoscritta ai dirigenti e
strettamente connessa alla loro capacità di conseguire i risultati programmati,
e l’intento di accrescere al massimo, per ragioni di efficienza e di
trasparenza esterna, l’autonomia del responsabile della procedura, funzionario
sempre più spesso diverso dal dirigente, e tuttavia molto più di questo a
conoscenza delle problematiche sottese al procedimento, dell’interrelazione tra
gli interessi pubblici e privati implicati e delle esigenze istruttorie
eventualmente necessarie in vista del provvedimento conclusivo (la cui
adozione, comunque, restava di spettanza del livello dirigenziale); infatti, la
coerenza del sistema era assicurata dalla distinzione tra le possibili
responsabilità (civile, penale, contabile etc.) configurabili in capo al
responsabile del procedimento per il proprio operato all’interno delle singole
procedure e la ben diversa responsabilità del dirigente, concernente i profili
generali di funzionamento dell’ufficio, la sua efficienza, l’efficacia globale
dell’azione condotta, etc.[§§§§§§§§§§]
Insomma, da un lato vi
era la responsabilità verso gli amministrati, cui fin dall’inizio del
procedimento è consentito individuare una persona fisica cui fare riferimento
per le proprie istanze e cui imputare i risultati (e le eventuali disfunzioni)
dell’azione amministrativa; altra cosa era la responsabilità dei funzionari di
livello più elevato nei confronti della stessa amministrazione, in relazione
alla preventiva determinazione di obiettivi da raggiungere ed alla correlativa
verifica dell’efficienza dell’attività svolta rispetto ad essi.
Sul piano del rapporto
interno fra il responsabile del procedimento e il dirigente che lo nomina ai
sensi dell’art.
C’è da chiedersi quale
sia stata l’incidenza su tale assetto di quella che si è vista essere la
“inversione di tendenza”, nel senso della riaffermazione di modelli
burocratico-autoritativi, realizzata con la riforma della dirigenza pubblica di
cui alla legge nr. 145 del 2002. Il tema non risulta fra i più approfonditi in
dottrina, ma forse è dato cogliere una “spia” del nuovo trend normativo proprio nella previsione di una possibile
responsabilità del dirigente per effetto della violazione dei termini di durata
massima dei procedimenti amministrativi ex
art.
Naturalmente, è
prematuro azzardare una analisi di quale potrà essere l’impatto di tale nuova
previsione, dovendo attendersi le prime applicazioni pratiche della stessa
(anche se è lecito nutrire scetticismo in ordine alla possibilità di disporre a
breve di una casistica in materia, stante la relativa scarsità di precedenti
giurisprudenziali in materia di responsabilità dirigenziale dall’epoca della
sua introduzione a tutt’oggi). Tuttavia, è forse significativo che il
legislatore, nell’ambito di un intervento dichiaratamente teso al conseguimento
di obiettivi di semplificazione e almeno formalmente improntato
all’accrescimento delle garanzie dei cittadini a fronte dell’azione della P.A.,
anziché per l’introduzione di più puntuali disposizioni sulle responsabilità
dei funzionari a diretto contatto con gli amministrati, ovvero di nuovi
strumenti di tutela da questi azionabili, abbia optato per una maggiore
responsabilizzazione del livello apicale dell’apparato
burocratico-amministrativo (cui solo in via alquanto mediata e gradata, almeno
finora, è possibile riconoscere “voce in capitolo” in ordine agli eventuali
ritardi nella definizione dei procedimenti).
Come ciò si tradurrà
nel concreto operare dei meccanismi di accertamento della responsabilità
dirigenziale (per esempio, attraverso l’introduzione di forme di sostanziale culpa in eligendo o in vigilando) lo si vedrà, forse, a partire dalle già menzionate “linee di indirizzo” ministeriali
prefigurate dall’art.
6. Conclusioni.
Anche le considerazioni
da ultimo svolte avallano l’impressione, già ricavata dall’analisi del rapporto
tra la previsione del neo-introdotto ultimo comma dell’art.
Ma, al di là di ciò, si
impone un ulteriore rilievo. Si è visto che il dichiarato intento
dell’intervento normativo in discorso, fin dalla rubrica della legge nr. 69, è
quello di realizzare una “semplificazione”
dell’azione amministrativa, nella convinzione che procedimenti più snelli e
celeri, liberati da appesantimenti e pastoie, siano funzionali agli obiettivi
di efficacia ed efficienza consacrati nell’art. 1 della legge nr. 241, e al
tempo stesso garantiscano ai cittadini una P.A. più vicina ai loro interessi e
bisogni. Sul fatto che le scelte normative adottate siano destinate in ogni
caso a tradursi in maggiori garanzie per gli amministrati, tuttavia, sia
consentito un certo scetticismo.
Ed invero, si è già
visto come l’opzione qui esaminata in materia di conseguenze dell’inutile decorso
dei termini massima di durata dei procedimenti possa apparire funzionale a un
modello di P.A. verticistico e autoritativo, quanto meno in controtendenza
rispetto all’amministrazione partecipata e collaborativa che emergeva dalla
legislazione degli anni Novanta. Ma anche su di un piano più specifico, la
previsione di un’ulteriore ipotesi di responsabilità dirigenziale, se
certamente serve alle esigenze dell’amministrazione, non appare immediatamente
utile a realizzare l’interesse dei cittadini a un celere e corretto agire dei
pubblici poteri; detto in altri termini, al privato interessato al procedimento
non importa tanto che il dirigente cui sono imputabili ritardi e
malfunzionamenti possa andare incontro a responsabilità, né che al limite possa
essergli revocato l’incarico, quanto piuttosto che esistano strumenti e
meccanismi “endoprocedimentali” idonei a consentirgli di superare eventuali stasi
e inerzie, e quindi perseguire l’utilità concreta che il procedimento dovrebbe
assicurargli (e sotto questo profilo poco o nulla è cambiato, restando
disponibile quasi esclusivamente il rimedio giurisdizionale di cui all’art. 21-bis della legge 6 dicembre 1971, nr.
1034).
Inoltre, per le ragioni
che si sono viste, è lecito dubitare anche del fatto che le nuove disposizioni,
ancorché potenzialmente idonee a complicare le questioni interpretative e
applicative nei settori su cui incidono, contribuiscano a risolvere quello che
si è visto essere il principale problema sulla responsabilità dirigenziale,
ossia quello della sua inefficacia pratica: si è visto infatti come il
legislatore abbia abdicato dal compito (pur preannunciato dal precedenti
progetti di legge) di tracciare con maggior precisione il perimetro della
responsabilità in oggetto rispetto alle forme “tradizionali” di responsabilità,
nonché di definirne meglio il contenuto.
Constatazioni analoghe,
invero, potrebbero farsi per altre “novità” introdotte dalla stessa legge nr.
69, apparentemente tese a dotare gli amministrati di nuove forme di tutela e
che a un’attenta analisi si rivelano prive di una seria e incisiva portata
innovatrice (come si è visto avvenire per il risarcimento del danno da ritardo,
laddove la previsione introdotta nella legge nr. 241 finisce per essere
meramente ricognitiva dell’esistente e rifiuta di prendere posizione in ordine
al dibattito sul c.d. “danno da ritardo mero”). D’altra parte, il rischio di
assistere al proverbiale parto del topolino da parte della montagna è molto
frequente, quando gli interventi legislativi sono ispirati più dall’obiettivo
di trasmettere alla collettività “messaggi” di apparente rigore formale, che
non dall’intento di affrontare i veri nodi problematici del rapporto tra
cittadini e poteri pubblici.
[*] Pubblicato in La nuova disciplina del procedimento
e del processo amministrativo. Commento organico alla legge 18 giugno 2009, n.
[†] Fra i primi commenti, cfr. Clarich, La
“cura Brunetta” punta su formazione e premi ma il giudizio è rinviato ai
decreti legislativi, in Guida dir., 2009, n. 13, 38 ss.
[‡] Fra i principali studi monografici sulla dirigenza pubblica si segnalano: Durval, La riforma della pubblica amministrazione ed il sistema di valutazione dei dirigenti, in Lav. e prev. oggi, 2009, 3, 321 ss.; Lanotte, Lavoro e P.A. - La dirigenza pubblica, in Dir. prat. lav., 2003, 10, 682 ss.; Cuccuru, Il ruolo della dirigenza alla luce del principio di separazione fra politica e amministrazione, in Foro amm. TAR, 2003, 4, 1409 ss.; Cassese, Il rapporto tra politica e amministrazione e la disciplina della dirigenza, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2003, n. 2, 231 ss.; Astone, Prime note sul riordino della dirigenza statale, in Funz. pubbl., 2002, 1, 31 ss.; Meoli, Il nuovo ruolo della dirigenza, in Foro amm., 1997, II, 2197 ss.; Battini, Il personale e la dirigenza, in Gior. dir. amm., 1997, 425 ss.; Proietti, La dirigenza, in Quad. dir. lav. rel. ind., 1995, n. 16, 72 ss.; Capobianchi – D’Alessio – Girardi – Preziosi - Zelefilippo, La riforma della dirigenza pubblica, in Nuova rassegna, 1994, n. 13-14, 1665 ss.; Albanese - Torricelli, La dirigenza pubblica, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1993, 521 ss.; D’Alberti (a cura di), La dirigenza pubblica, Bologna, 1990; D’Orta - Meoli, La riforma della dirigenza pubblica, Padova, 1994.
[§] Cfr. D’Orta, La
riforma della dirigenza pubblica tre anni dopo: alcuni nodi irrisolti, in Lav.
dir. 1996, 2, 283 ss.; Proietti, op. cit.
[**] Cfr. C. cost., 25 luglio 1996, nr.
[††] Cfr. Ferluga, La dirigenza pubblica verso la
“privatizzazione”: gli ultimi (e forse definitivi) interventi legislativi, in
Giust. civ., 1999, 1, 24 ss.
[‡‡] Su questi punti, cfr. Ferluga, op. cit.
[§§] In tema, cfr. D’Orta,
Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali, in Il lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche, Commentario diretto da F.
Carinci, Milano, Giuffrè, 1995, 490 ss.; Noviello
- Tenore, La responsabilità e
il procedimento disciplinare nel pubblico impiego privatizzato, Milano,
Giuffrè, 2002, 62 ss. 136.
[***] Cfr. ad esempio Carinci,
Sisifo riformatore: la dirigenza, in
Lav. nelle p.a., 2001, 959 ss.; Caruso, La storia interna della riforma del P.I.: dall’illuminismo del progetto
alla contaminazione della prassi, in Lav.
nelle p.a., 2001, 991 ss.
[†††] Cfr. Carinci, Il lento tramonto del modello unico
ministeriale: dalla “dirigenza” alle “dirigenze”, in Lav. nelle p.a., 2004, 5, 833 ss.
[‡‡‡] L’espressione è di D’Alessio,
La disciplina della dirigenza pubblica: profili critici ed ipotesi di
revisione del quadro normativo, in Lav. nelle p.a., 2006, 3-4,
549 ss.
[§§§] Cfr. Cassese, Il rapporto tra politica e amministrazione e
la disciplina della dirigenza, in Lav.
nelle p.a., 2003, 2, 231 ss.
[****] Cfr. C. cost., 23 marzo 2007, nr. 103, su cui v. Clarich, Una rivincita della dirigenza pubblica nei confronti dello strapotere
della politica a garanzia dell’imparzialità della pubblica amministrazione, in
www.neldiritto.it (2007).
[††††] Così Garofalo,
La dirigenza pubblica rivisitata, in
Lav. nelle p.a., 2002, 6, 873 ss.
[‡‡‡‡] Cfr. Angiello,
La valutazione dei dirigenti
pubblici, in Lav. nelle p.a., 2002,
6, 1070 ss.
[§§§§] In tema, cfr. Glinianski,
Riforma e innovazione della
dirigenza nello schema di DDL del Governo contenente misure di razionalizzazione delle norme generali sul lavoro alle
dipendenze delle PP.AA., in www.lexitalia.it,
nr. 9/2007; Oliveri, Brevi annotazioni sulla riforma della
dirigenza, ivi.
[*****] Cfr. Rusciano,
Spunti su rapporto di lavoro e responsabilità “di risultato” del dirigente
pubblico, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1998, 387; Torchia, La responsabilità
dirigenziale, Padova, 2000, 6 ss.
[†††††] Cfr. A. Zoppoli,
Dirigenza, contratto di lavoro e organizzazione, Napoli, 2000, 307.
[‡‡‡‡‡] Cfr. Francese,
La responsabilità dei dirigenti statali nella problematica generale
della responsabilità dei pubblici dipendenti, in Foro Amm., 1985,
2614; D’Orta, op. cit., Rusciano, op. cit., 390-391.
[§§§§§] Cfr. Torchia, op. cit., 105.
[******] Cfr. ad esempio Cass. civ., sez. lav., 20 febbraio
2007, nr.
[††††††] Così Mainardi,
La responsabilità dirigenziale e
il ruolo del comitato dei garanti, in Lav.
nelle p.a., 2002, 6, 1078 ss.
[‡‡‡‡‡‡] Cfr. Mainardi,
op. cit.
[§§§§§§] In questo senso è la consolidata giurisprudenza: cfr.
ex multis Cass. civ., sez. un., 20
aprile 2006, nr.
[*******] Sul punto, cfr. Mainardi,
op. cit.
[†††††††] Fra i tanti contributi, cfr. Cavallaro, Sulla natura
giuridica dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale, in Dir. amm., 2006, 3, 685 ss.; Carola, Il giudice ordinario e il potere di annullamento del conferimento di
incarichi dirigenziali, in Giust.
civ., 2005, 9, 1952 ss.; Oliveri, La
natura giuridica del provvedimento di conferimento degli incarichi
dirigenziali, ai sensi dell’articolo 19 del d.lgs 165/2001, in www.lexitalia.it nr. 4/2003.
[‡‡‡‡‡‡‡] Cfr. ex multis Cass.
civ., sez. un., 9 febbraio 2009, nr.
[§§§§§§§] Così Mainardi,
op. cit.
[********] Cfr. Caruso, op. cit., 993-994.
[††††††††] Per una sintesi, cfr. S.S. Scoca, Il ritardo
nell’adozione del provvedimento e il danno conseguente, in www.giustamm.it (settembre 2005).
[‡‡‡‡‡‡‡‡] Sul punto, cfr. Cavallaro,
Brevi considerazioni sul danno da
ritardo della pubblica amministrazione, in Foro amm. TAR, 2005, 2, 489 ss. In generale, sulla teoria della
responsabilità da contatto sociale qualificato: Protto, La
responsabilità della pubblica amministrazione come rersponsabilità da contatto
amministrativo, in Resp. civ., 2001,
213 ss.; Cacciavillani, Il risarcimento del danno da atto
amministrativo illegittimo, in Giust.
civ., 2000, I, 1579 ss. In giurisprudenza: cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20
gennaio 2003, nr.
[§§§§§§§§] Cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., 15 settembre 2005, nr.
[*********] Cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., nr. 7/2005, cit. Per una esaustiva
ricostruzione del dibattito sulla risarcibilità del danno da ritardo nelle
varie ipotesi prospettabili, cfr. Garofoli
– Gi. Ferrari, Manuale di diritto
amministrativo, Roma, 2009, 1244 ss.
[†††††††††] Cfr. Vacca, Ontologia
della situazione giuridica soggettiva sottesa all’azione di risarcimento del
danno conseguente all’inadempimento da parte della pubblica amministrazione
dell’obbligo di esercitare il potere amministrativo (alla luce della legge 18
giugno 2009 n. 69), in www.lexitalia.it (luglio
2009), il quale, muovendo dalla tradizionale concezione della giurisdizione
esclusiva come limitata a materie caratterizzate da “intreccio” di situazioni
di diritto soggettivo e interesse legittimo, conclude che l’odierna opzione
normativa, implicando il riconoscimento – quanto meno in alcuni casi – dalla
natura di vero e proprio diritto dell’interesse dei privati alla tempestiva
conclusione del procedimento, confermerebbe la natura contrattuale della
relativa responsabilità dell’amministrazione.
[‡‡‡‡‡‡‡‡‡] Cfr. Cass. civ., sez. un., 31 marzo 2005, nr.
[§§§§§§§§§] Cfr. Renna, Il responsabile del procedimento nell’organizzazione amministrativa, in Dir. amm., 1994, 13 ss.; Pastori,
Le trasformazioni del procedimento
amministrativo, in Dir. e soc.,
1996, 483 ss.; Villata – Sala, Procedimento amministrativo, in Dig. disc. pubbl., vol. IX, 1996, 593
ss.
[**********] Cfr. Renna, Il responsabile del procedimento a (quasi)
dieci anni dall’entrata in vigore della legge nr.
[††††††††††] Cfr. Vaiano, Art.
[‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡] Cfr. Renna, Il responsabile del procedimento a (quasi)
dieci anni dall’entrata in vigore della legge nr. 241, cit.; Chiàntera, La particolarità del
rapporto tra il responsabile del procedimento e il dirigente dell’unità
organizzativa, in www.lexitalia.it, nn.
7-8/2004.
[§§§§§§§§§§] In tal senso, cfr. Potenza, Spunti innovativi attuali nella disciplina della responsabilità gestionale dei dirigenti degli enti locali, in Foro amm., 1998, 2, 619 ss.
[***********] Cfr. Chiàntera,
op. cit.
[†††††††††††] Così Mignone, Note sul responsabile del procedimento
amministrativo, in Quad. reg.,
1991, 39.