Raffaele Greco

 

i nuovi profili della responsabilità dirigenziale

nella legge 18 luglio 2009, nr. 69[*]

 

 

1. Premessa - 2. Il mutevole assetto della dirigenza pubblica nell’ultimo quindicennio – 3. I connotati essenziali della responsabilità dirigenziale – 4. L’impatto delle novità introdotte dalla legge nr. 69 del 2009 – 5. Il difficile rapporto tra responsabilità dirigenziale e responsabilità del procedimento – 6. Conclusioni.

 

 

 

1. Premessa.

 

Fra le direttrici fondamentali su cui si muove la recente legge 18 luglio 2009, nr. 69, che ha profondamente modificato (per l’ennesima volta) la disciplina del procedimento amministrativo di cui alla legge 7 agosto 1990, nr. 241, una delle principali consiste nell’introduzione di previsioni dichiaratamente intese ad accrescere la tutela degli amministrati a fronte di ritardi e inefficienze dei soggetti pubblici nella definizione dei procedimenti amministrativi. In tale prospettiva, accanto al riconoscimento esplicito della risarcibilità del c.d. danno da ritardo contenuto nel “nuovo” art. 2-bis della legge nr. 241, si segnala l’espressa previsione secondo cui i predetti ritardi possono essere causa di responsabilità dei dirigenti amministrativi: il novellato art. 2 della predetta legge, dopo aver dettato una disciplina dei termini massimi di conclusione dei procedimenti improntata a una generale abbreviazione dei termini stessi rispetto all’assetto previgente, nonché a principi di certezza, uniformità ed estremo rigore circa il momento entro il quale la P.A. è tenuta a definire il procedimento da essa gestito, così recita al suo ultimo comma: “La mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale”.

Correlativamente, il comma 2 dell’art. 7 della ridetta legge nr. 69 del 2009 dispone: “Il rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti rappresenta un elemento di valutazione dei dirigenti; di esso si tiene conto al fine della corresponsione della retribuzione di risultato. Il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro per la semplificazione normativa, adotta le linee di indirizzo per l’attuazione del presente articolo e per i casi di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere entro i termini fissati per ciascun procedimento”.

Tali disposizioni appaiono coerenti con i più generali intenti di incremento dell’efficienza e della produttività che hanno ispirato, anche con conclamato e pubblicizzato rigore, la più recente produzione legislativa in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione, come evidenziato – per citare uno degli esempi più recenti – dalla nota legge 4 marzo 2009, nr. 15 (c.d. “legge Brunetta” o “anti-fannulloni”).[†] Tuttavia, come si vedrà nelle pagine che seguono, le innovazioni così introdotte si pongono in armonia anche con le linee di sviluppo che hanno caratterizzato l’assetto normativo in tema di dirigenza pubblica negli ultimi anni, nel senso di una progressiva riattrazione nell’orbita del diritto pubblico della disciplina di specifici aspetti del relativo rapporto d’impiego con correlativa erosione della dimensione privatistica che dovrebbe, invece, caratterizzarlo dopo la generale “contrattualizzazione” dell’impiego pubblico attuata a partire dal 1993.

Al di là di ciò, per i termini e le modalità con cui è stata introdotta nel nostro ordinamento, la nuova previsione in tema di responsabilità dirigenziale pone problemi di coordinamento con la generale disciplina in subiecta materia contenuta nel d.lgs. 30 marzo 2001, nr. 165 (non toccato dalla riforma). Inoltre, la previsione potrebbe creare difficoltà applicative in relazione alle ipotesi, tutt’altro che infrequenti nella pratica, in cui il responsabile del procedimento ex art. 5 l. nr. 241/90 non rivesta qualifica dirigenziale, ovvero – come nel caso delle procedure di gara d’appalto – si connoti per peculiare autonomia in ragione di specifiche normative.

 

2. Il mutevole assetto della dirigenza pubblica nell’ultimo quindicennio.

 

Come è noto, la dirigenza pubblica[‡] è stata oggetto di profonde riforme a partire dalla generale privatizzazione dell’impiego pubblico attuata col d.lgs. 3 febbraio 1993, nr. 29: in tale sede, in puntuale osservanza di quanto stabilito dalla legge delega (23 ottobre 1992, nr. 421), la dirigenza pubblica era stata suddivisa in due “fasce”, estendendosi la contrattualizzazione del rapporto d’impiego ai soli dirigenti sottordinati, e mantenendosi invece il rapporto di tipo pubblicistico per i dirigenti generali (ossia, per quelli dei livelli apicali). Tale distinzione, ancorché oggetto di critiche in dottrina,[§] era stata ritenuta legittima dalla Corte Costituzionale, stante il ruolo di “cerniera” che i dirigenti apicali svolgerebbero tra livello politico e livello amministrativo.[**] Tuttavia, negli anni successivi il legislatore aveva abbandonato l’originaria opzione, e con la legge 15 marzo 1997, nr. 59 (c.d. “legge Bassanini”) e il conseguente decreto attuativo (d.lgs. 31 marzo 1998, nr. 80) si era tornati al regime unitario, estendendosi anche ai dirigenti generali l’applicabilità della generale disciplina civilistica: una scelta che, in quanto evitava pericolose fratture all’interno della dirigenza pubblica e si poneva in linea con il processo ormai avviato di privatizzazione del pubblico impiego, fu largamente apprezzata dalla dottrina.[††]

Secondo la lettura prevalente, la riforma così portata a compimento attuava i principi fondamentali cui si ispirava la delega legislativa: la separazione tra compiti di direzione politica e compiti di direzione amministrativa; il carattere fiduciario e temporaneo del rapporto tra gli organi titolari dell’indirizzo politico e i dirigenti apicali; la generale “contrattualizzazione” del rapporto di impiego, pur con la peculiarità dei dirigenti generali, il cui ruolo e la cui posizione mal si conciliavano col generale modello della contrattazione collettiva e inducevano a preferire forme particolari di contrattazione individuale.[‡‡] A questa “metamorfosi” della dirigenza, finalmente sottratta al tradizionale modello burocratico e inserita in un impianto normativo improntato a criteri di autonomia organizzativa ed efficienza, corrispondeva anche l’introduzione di nuove forme di valutazione dell’operato dei dirigenti, fortemente incentrate sulla verifica dei risultati conseguiti e degli obiettivi raggiunti; in tale cornice si inseriva il nuovo modello della responsabilità dirigenziale, concepita come una responsabilità tipica e specifica del ruolo dirigenziale, ulteriore e aggiuntiva rispetto ad altre forme di responsabilità (civile, contabile, disciplinare etc.), nonché – soprattutto - sganciata dall’illegittimità degli atti e dei comportamenti posti in essere e strettamente connessa alla validità ed all’efficienza dell’attività gestionale svolta.[§§]

Su queste linee normative già definite ha poi inciso l’ulteriore profonda riforma della dirigenza pubblica realizzata con la legge 15 luglio 2002, nr. 145 (c.d. “legge Frattini”), nella quale la dottrina ha colto immediatamente una parziale inversione di rotta rispetto al percorso fino a quel momento tracciato dal legislatore, con evidenti segnali di una tendenza a sottrarre ampi settori del rapporto di impiego dei dirigenti al modello contrattuale per ricondurli nella sfera del diritto pubblico.[***] A parte la modifica dell’art. 15 d.lgs. nr. 165 del 2001, con l’abbandono del ruolo unico dirigenziale e il conseguente ripristino dei singoli ruoli ministeriali (con il che veniva neutralizzata una delle principali innovazioni dell’impianto previgente, fin dall’inizio profondamente osteggiata dalle burocrazie presso i Ministeri),[†††] il trend di cui si è detto è evidente, innanzi tutto, dalla nuova disciplina del conferimento degli incarichi dirigenziali di cui all’art. 19 del medesimo testo unico: tale disposizione, nella versione tuttora in vigore, stabilisce che i predetti incarichi siano conferiti con un “provvedimento”, al quale “accede un contratto individuale”; mentre il contenuto di quest’ultimo è limitato alla disciplina del trattamento economico del dirigente, nel provvedimento di conferimento – ovvero in separato provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro competente – sono individuati “l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto, nonché la durata dell’incarico” (laddove, nell’impianto originario del T.U.E.L., tali elementi dovevano essere inseriti nel contratto di impiego).

La “ripubblicizzazione”[‡‡‡] del rapporto di impiego dirigenziale, naturalmente, è funzionale a una ben precisa opzione politica, solo parzialmente compatibile con quei principi di separazione e reciproca autonomia tra indirizzo politico e azione amministrativa, che il legislatore ha affermato nel 1993 e nel 1998, e che fino al 2002 hanno costituito l’asse portante della disciplina dell’impiego pubblico (ivi compreso quello dei dirigenti). L’accentuazione del carattere fiduciario della nomina dei dirigenti e della loro dipendenza dall’organo di vertice politico, calata nel contesto normativo che comunque continua a caratterizzare la dirigenza pubblica, non poteva che portare a una “precarizzazione” di quest’ultima, come immediatamente rilevato da autorevole dottrina;[§§§] logica ricaduta di una tale costruzione normativa era l’introduzione di ipotesi di spoil system, fino alla previsione – poi dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale[****] - della decadenza automatica e anticipata di tutti gli incarichi dirigenziali, in correlazione con l’entrata in vigore della nuova disciplina.

Il profondo mutamento della “filosofia” posta a base della normativa in materia di dirigenza pubblica ha avuto le sue ripercussioni anche sul versante della valutazione dei dirigenti. In particolare, è significativo che dall’art. 21 del d.lgs. nr. 165 del 2001, che disciplina la responsabilità dirigenziale, sia stata eliminata una delle ipotesi cui era possibile ricondurre detta responsabilità, e cioè quella inerente ai risultati negativi dell’attività svolta: non casualmente, si trattava proprio della previsione più direttamente connessa alla ratio normativa tendente a riconoscere in capo ai dirigenti il massimo dell’autonomia organizzativa e gestionale, riservando alla P.A. la succesisva verifica dei risultati. Ciò sembra avallare l’opinione di chi ha individuato, fra i possibili effetti della riforma del 2002, anche una sostanziale deresponsabilizzazione della dirigenza:[††††] nel senso che, pur restando formalmente valido il principio secondo cui nella scelta dei dirigenti occorre tener conto – fra l’altro – anche “delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente, valutate anche in considerazione dei risultati conseguiti”, la forte accentuazione dell’elemento fiduciario è destinata a far sì che, nella prassi, ai fini delle scelte concrete molto più di tali elementi finisca per contare l’intuitus personae.[‡‡‡‡]

Questa tensione irrisolta tra logiche difficilmente conciliabili costituisce, verosimilmente, uno dei principali motivi dell’inefficacia dell’istituto; nella scorsa legislatura, si è cercato di ridefinire i confini anche della responsabilità dirigenziale, nel quadro di progetti di legge intesi a una più generale riscrittura dell’assetto della dirigenza pubblica.[§§§§] Tali progetti non hanno però avuto seguito, e quello sopra descritto resta ancor oggi il contesto normativo con riferimento al quale occorre esaminare la specifica disciplina in materia di responsabilità dirigenziale, nonché i possibili impatti su di essa delle innovazioni contenute nella legge nr. 69 del 2009.

 

3. I connotati essenziali della responsabilità dirigenziale.

 

Secondo autorevole dottrina, fin dai suoi primi tentativi di introduzione risalenti agli anni Settanta, la responsabilità dirigenziale si è segnalata soprattiutto per la sua “ineffettività”;[*****] l’assunto coglie nel segno, ma in questa sede non è il caso di indagare più di tanto su quali ne siano le cause (anche se non è escluso che ciò dipenda dalla difficile conciliabilità, se non da una vera e propria reciproca irriducibilità, fra la logica “contrattuale” del rapporto di impiego, cui si ricollega la responsabilità de qua, e le esigenze di garanzia connesse all’interesse pubblico perseguito dalla P.A.).[†††††] Qui occorre, piuttosto, richiamare sinteticamente le consolidate acquisizioni dottrinali e giurisprudenziali circa la natura giuridica e le caratteristiche peculiari della responsabilità in discorso.

Come è noto, nel prevederla l’art. 21 mantiene espressamente ferma, in relazione alle ipotesi sostanziali di infrazione cui essa si ricollega (e su cui si tornerà appresso), “l’eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo”. Secondo la lettura largamente dominante, questo inciso dimostra quanto già rilevato in ordine alla distinzione concettuale tra le due forme di responsabilità, e cioè che quella dirigenziale è una responsabilità specifica ed aggiuntiva, riferibile solo ai dirigenti della pubblica amministrazione e destinata ad affiancarsi alle altre forme di responsabilità riconducibili a tutti i pubblici dipendenti (penale, civile, disciplinare, amministrativo-contabile).[‡‡‡‡‡] In  

particolare, essa si distingue dalla responsabilità disciplinare, la quale presuppone un comportamento illecito e colposo del dipendente, laddove la responsabilità in discorso invece prescinde da specifiche condotte, ricollegandosi direttamente ai risultati conseguiti dal dirigente nell’espletamento del proprio incarico: ne consegue che oggetto di accertamento e valutazione, in questo caso, non è una colpa del funzionario, sibbene la sua inidoneità alla funzione . Ciò comporta, fra l’altro, che la responsabilità dirigenziale, diversamente dalle altre forma di responsabilità, non tende all’applicazione di sanzioni, o comunque a conseguenze di tipo afflittivo o risarcitorio per il dipendente, quanto piuttosto a consentire all’amministrazione di ovviare a eventuali malfunzionamenti attraverso la tempestiva rimozione del dirigente che si sia dimostrato inidoneo alla funzione, in quanto non in grado di raggiungere i risultati prefissati;[§§§§§] ciò ha indotto talora la giurisprudenza a qualificare quella in discorso come una sorta di responsabilità oggettiva, essendo essa svincolata non solo dalla colpa del dipendente, ma anche dall’accertamento della causazione di un danno.[******]

Questo stretto legame con l’oggetto dell’incarico dirigenziale che connota la responsabilità de qua, ancor più evidente oggi, dopo la legge nr. 145 del 2002, dall’individuazione delle infrazioni suscettibili di dar luogo a tale responsabilità (mancato raggiungimento degli obiettivi e inosservanza di direttive), pone anzi tutto il problema dell’individuazione in sede di contrattazione collettiva di una chiara linea di demarcazione tra le diverse forme di responsabilità: come osservato da attenta dottrina, benché tuttora nessuna norma escluda espressamente dall’area della rilevanza disciplinare le condotte riconducibili al mancato perseguimento di risultati o ad inosservanza di direttive (e, quindi, malgrado i contratti collettivi conservino la facoltà di prevedere tali condotte come potenziali fonti di responsabilità disciplinare), sembrerebbe che il legislatore abbia inteso sottoporre tali fattispecie a un trattamento differenziato, “isolandole” e “canalizzandole” verso diversi meccanismi di accertamento e sanzione.[††††††]

Su di un piano più generale, si è osservato che la netta separazione tra le due forme di responsabilità, nei termini appena precisati, ben si armonizza con quello che si è visto essere lo spirito della riforma della dirigenza pubblica attuata nel 2002, in cui l’innovata distinzione di ambiti e competenze tra provvedimento di incarico e contratto di impiego si accompagna alla pesante reintroduzione di elementi a carattere pubblicistico, spuri rispetto al modello privatistico-contrattuale per il quale il legislatore ha optato a partire dal 1993. In altri termini, nella diversificazione tra le due responsabilità si potrebbe cogliere la volontà di mantenere un regime a statuto privatistico per la responsabilità disciplinare, regolata dai contratti collettivi (così come avviene per gli altri dipendenti pubblici), a fronte dell’attrazione nell’orbita pubblicistica di quella dirigenziale, regolata in via unilaterale dalla legge con riferimento a elementi evincibili dal provvedimento di incarico (fonte ormai prevalente del rapporto di impiego dirigenziale rispetto al contratto, cui è ormai demandata la sola disciplina del trattamento economico).[‡‡‡‡‡‡]

Naturalmente, queste innovazioni non modificano il regime delle controversie inerenti al recesso anticipato della P.A. dal rapporto di lavoro dei dirigenti, neanche laddove questo consegua all’accertamento di responsabilità dirigenziale, essendo le stesse pacificamente riservate alla giurisdizione ordinaria giusta il disposto dell’art. 63, comma 1, d.lgs. nr. 165 del 2001, ancorché vengano in rilievo atti amministrativi presupposti (i quali, se del caso, potranno essere disapplicati dal giudice ex art. 5 l. 20 marzo 1865, nr. 2248, all. E)

.[§§§§§§] Ciò di cui ci si potrebbe preoccupare, piuttosto, è l’individuazione dei criteri per l’esercizio del sindacato giudiziale in subiecta materia, che potrebbe dover fare i conti con i “classici” vizi di legittimità propri dei provvedimenti amministrativi, piuttosto che con la logica privatistica che dovrebbe connotare gli atti di gestione del rapporto di impiego.[*******] è noto come, soprattutto all’indomani della riforma del 2002, sia sorto un acceso dibattito circa la natura privatistica o pubblicistica del provvedimento di conferimento del’incarico dei dirigenti (nonché, correlativamente, dell’eventuale provvedimento di revoca dell’incarico),[†††††††] questione risolta dalla giurisprudenza prevalente nel senso della natura di atto negoziale adottato dall’amministrazione “con la capacità e i poteri del datore di lavoro”, ai sensi dell’art. 5, comma 2, dello stesso d.lgs. nr. 165 del 2001.[‡‡‡‡‡‡‡] Tuttavia, non v’è chi non veda – alla luce dei rilievi fin qui svolti – il pesante condizionamento che comunque potrebbe investire il sindacato del giudice, in considerazione dell’innegabile momento autoritativo che connota la valutazione dei risultati perseguiti dal dirigente e la sua conseguente idoneità a conservare l’incarico, tenuto conto altresì dell’impronta fortemente fiduciaria e pubblicistica che oggi ne caratterizza il rapporto d’impiego (a partire dalla fonte).

Al di là di tali rilievi di fondo, si è già accennato a come l’intervento normativo del 2002, improntato anche a intenti di razionalizzazione e semplificazione dell’esistente, abbia inciso anche sulla disciplina specifica della responsabilità dirigenziale, sostituendosi agli originari tre “livelli” di responsabilità (lieve, nel caso di risultati negativi o di mancato raggiungimento degli obiettivi; media, nel caso di grave inosservanza di direttive e di ripetuta valutazione negativa dei risultati dell’attività amministrativa; grave, nei casi di maggiore gravità) la tipizzazione di due sole condotte che possono essere fonte di responsabilità: il mancato raggiungimento degli obiettivi e l’inosservanza di direttive (quest’ultima non più accompagnata dal requisito della gravità). Tali fattispecie, poi, in ragione della loro maggiore o minore gravità, possono dar luogo a diverse conseguenze: nei casi meno gravi, all’impossibilità di rinnovo dell’incarico dirigenziale; in quelli più gravi, alla revoca anticipata dell’incarico ovvero al recesso dal rapporto di impiego.

Si è già accennato anche a come la dottrina abbia colto in questa innovazione un ulteriore segno dell’indebolimento del disegno originario del legislatore, con l’instaurazione di un sistema in decisa controtendenza rispetto agli iniziali obiettivi di accrescimento dell’autonomia dei dirigenti dalla politica e di loro maggiore responsabilizzazione in rapporto ai risultati conseguiti. Ed invero, con la scomparsa di quella particolare fattispecie di responsabilità dirigenziale che trovava fondamento nei “risultati negativi della gestione”, appare evidente che detta responsabilità risulta oggi “tagliata esattamente a misura dei contenuti dell'incarico attribuito al dirigente”;[§§§§§§§] in particolare, non è privo di significato che oggi non sia più prevista, quale possibile causa di un giudizio di inidoneità del dirigente, una generale e oggettiva verifica della validità dei risultati ottenuti in rapporto all’interesse della collettività e ai principi e valori di buon andamento della P.A., ma una valutazione circoscritta all’aderenza dell’operato del dirigente agli obiettivi “scolpiti” nell’originario provvedimento di incarico (e, quindi, alla sua capacità di corrispondere adeguatamente ai desiderata dell’organo di indirizzo politico).[********]

 

4. L’impatto delle novità introdotte dalla legge nr. 69 del 2009.

 

A questo punto, è lecito chiedersi se la nuova previsione oggi inserita nell’ultimo comma dell’art. 2 l. nr. 241 del 1990, secondo cui il mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento amministrativo “costituisce elemento di valutazione” della responsabilità dirigenziale, comporti o meno l’introduzione nel sistema di una ipotesi ulteriore di responsabilità dirigenziale, destinata ad aggiungersi alle due che si è visto essere individuate dall’art. 21 d.lgs. nr. 165 del 2001 dopo l’intervento “semplificatore” del 2002. L’alternativa sarebbe la riconducibilità della nuova previsione a una delle due ipotesi già esistenti, di cui dunque essa costituirebbe una mera specificazione.

Al riguardo, può escludersi prima facie la possibilità di assimilare la nuova fattispecie alla figura della “inosservanza di direttive”, considerandola un’ipotesi particolare di essa: infatti, da un lato è evidente che le “direttive” richiamate dall’art. 21 vanno identificate in quelle impartite dall’organo di indirizzo politico, finzionalmente connesse con gli obiettivi individuati nel provvedimento di incarico; per converso, è noto che la previsione dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi – la cui inosservanza, secondo la norma, può costituire elemento di valutazione della responsabilità del dirigente - non discende da siffatte direttive, ma direttamente da disposizioni di legge o regolamento. Ciò è ancor più evidente nel sistema successivo alla legge nr. 69 del 2009, che ha “rimodellato” l’art. 2 l. nr. 241/90 in modo da garantire l’uniformità dei termini massimi di conclusione, dovendo ciascuna amministrazione, secondo le regole sue proprie, fissare i propri termini nel rispetto dei “tetti” massimi stabiliti dallo stesso art. 2, e applicandosi comunque, in ipotesi in cui tali discipline specifiche manchino, il termine “suppletivo” di trenta giorni fissato dalla medesima norma.

Sotto tale profilo, non deve trarre in inganno il rinvio a “linee di indirizzo” ministeriali contenuto nel comma 2 dell’art. 7 l. nr. 69 del 2009, sopra citato, in relazione alla concreta applicazione della “nuova” ipotesi di responsabilità. Tali linee, invero, dovranno avere a oggetto null’altro che le modalità e i termini di valutazione della responsabilità dei dirigenti sotto il profilo che qui interessa, non potendo costituire elemento integrativo delle direttive loro impartite. Insomma, sembra che in questo caso la responsabilità sia destinata a operare per il solo fatto dell’inosservanza dei termini, con esclusione di margini di valutazione più o meno ampi; un limite espresso, forse, è dato evincere dall’ stesso art. 7 appena citato, laddove nel rimandare alle menzionate linee di indirizzo fa riferimento ai “casi di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere” nei termini: ciò che potrebbe indurre a escludere che il legislatore abbia inteso riconnettere la responsabilità sic et simpliciter a episodi occasionali e sporadici di inosservanza (diversamente, non si comprenderebbe la ragione della specificazione appena richiamata, che risulterebbe del tutto gratuita e superflua).

Risulta però problematico anche ricondurre la nuova previsione alla diversa ipotesi, ex art. 21 d.lgs. nr. 165 del 2001, di “mancato raggiungimento degli obiettivi”: anche in questo caso, infatti, gli “obiettivi” cui il legislatore ha inteso far riferimento sono – come è del tutto evidente - gli obiettivi specifici cui è preordinato l’incarico dirigenziale, quali risultano individuati nel provvedimento di conferimento, e non certo gli obiettivi generali dell’azione della P.A., come il raggiungimento di risultati di efficienza ed efficacia, cui è funzionale il rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi di cui all’art. 2 l. nr. 241/90 (questi ultimi, per vero, ai sensi dell’art. 1 della stessa legge non sono obiettivi, ma “criteri” cui deve conformarsi l’azione dell’amministrazione). L’opposto avviso, oltre a essere manifestamente contrastante con l’impianto normativo in materia di responsabilità dirigenziale, porterebbe a una dilatazione inaccettabile dell’area della stessa, consentendo l’applicazione delle sanzioni ex art. 21 anche in presenza non di un mancato conseguimento di specifici risultati, ma di una semplice violazione dei principi e criteri suindicati.

Appare dunque inevitabile concludere che la previsione introdotta all’ultimo comma dell’art. 2 l. nr. 241/90 deve essere interpretata nel senso che con essa si sia introdotta una nuova e ulteriore ipotesi di responsabilità dirigenziale, destinata ad aggiungersi a quelle già individuate dal non modificato art. 21 d.lgs. nr. 165/2001. Ancora una volta, pertanto, il legislatore interviene su un tessuto normativo “sensibile”, quale è quello in materia di ordinamento della dirigenza pubblica e di relativa responsabilità, introducendo rilevanti novità in una sedes eterogenea e senza interessare il testo fondamentale vigente in materia (nella specie, il Testo Unico del pubblico impiego), e quindi con modalità foriere di possibili dubbi ed equivoci interpretativi; tale tecnica legislativa, sempre più diffusa negli ultimi anni, appare certamente censurabile (oltre che contrastante con i dichiarati intenti di “codificazione” di interi settori normativi).

Al di là di tale rilievo generale, appare evidente come anche la scelta del legislatore del 2009, nella misura in cui impone la sottoposizione a una valutazione squisitamente pubblicistica, quale si è visto essere quella tesa all’accertamento della responsabilità dirigenziale, anche la condotta dei dirigenti che, magari reiteratamente, si mostrino inosservanti delle garanzie degli amministrati sotto il profilo della durata del procedimento, si rivela coerente con quella che si è vista essere la “filosofia” che ha ispirato la riforma della dirigenza del 2002. Inoltre, tale approccio è in armonia con quelli che, almeno fino ad oggi, sono stati gli approdi della prevalente giurisprudenza in ordine al dovere della P.A. di concludere tempestivamente il procedimento ex art. 2 l. nr. 241/90.

è noto, infatti, che fin dall’entrata in vigore della legge fondamentale sul procedimento amministrativo si è aperto un acceso dibattito in ordine alla natura e alla consistenza dell’obbligo dell’amministrazione, sancito dal citato art. 2, di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, nonché nei termini massimi di durata stabiliti dalla legge o dai regolamenti; in particolare, ci si è chiesti se fosse correlativamente individuabile una posizione giuridica soggettiva, e di che natura, in capo ai privati interessati al rispetto di tale obbligo.[††††††††] In questa sede, la questione può essere solo accennata, meritando un più approfondito esame anche il tema della possibile incidenza su di essa delle ulteriori innovazioni introdotte dalla legge nr. 69 del 2009. Orbene, pur non mancando opinioni che hanno cercato di costruire in termini paritetici  e “obbligatori” il rapporto tra P.A. e amministrati quanto al dovere di rispettare i termini di conclusione del procedimento, ipotizzandosi che l’art. 2 possa essere utilizzato per affermare una vera e propria responsabilità da inadempimento, ovvero da c.d. “contatto sociale qualificato”, in caso di inosservanza,[‡‡‡‡‡‡‡‡] l’orientamento prevalente – specie in giurisprudenza – è stato di segno contrario: in particolare, muovendo dalla natura acceleratoria (e non perentoria) dei termini di durata massima dei procedimenti, la cui fissazione risponde ad esigenze di efficienza, celerità e buon andamento dell’azione amministrativa, si è affermato che conseguentemente l’interesse individuabile in capo ai destinatari di tale azione ha consistenza di interesse legittimo, identificandosi con l’interesse al corretto e sollecito esercizio dei poteri autoritativi propri della P.A.; ne discende che l’eventuale responsabilità ipotizzabile in caso di ritardo nell’adozione del provvedimento – in disparte gli altri presupposti necessari per la sua configurabilità – ha natura extracontrattuale.[§§§§§§§§]

Si vede dunque come sia coerente, una volta costruito in termini pubblicistici e autoritativi il dovere della P.A. di concludere il procedimento amministrativo nei termini di legge, che anche le valutazioni in ordine alle eventuali responsabilità individuali ipotizzabili nei casi di inosservanza di tale dovere siano condotte esclusivamente all’interno di una logica similare, abbandonando definitivamente ogni pretesa di verifica dell’efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa dal punto di vista degli amministrati. Tutto si tiene, all’interno dell’impostazione legislativa ormai dominante in subiecta materia, al punto da prevedere una “contaminazione” anche degli aspetti convenzionali del rapporto di impiego dei dirigenti, come quando si afferma che degli eventuali ritardi nella definizione dei procedimenti si tiene conto ai fini del calcolo della retribuzione di risultato dei dirigenti, che dovrebbe essere riservata alla contrattazione individuale ex art. 24 d.lgs. nr. 165/2001.

è solo il caso di aggiungere che la problematica ha le sue ricadute, ovviamente, anche sul connesso dibattito in materia di danno da ritardo, oggi a sua volta inciso dal sopravvenuto art. 2-bis della legge nr. 241/90, introdotto dal medesimo intervento normativo che qui si commenta; inutile dire che anche su questo tema non è qui possibile approfondire l’analisi. Al riguardo, ci si limiterà a rilevare che la nuova disposizione, almeno ad avviso di chi scrive, non appare idonea a modificare le conclusioni già raggiunte dalla prevalente giurisprudenza, la quale proprio in ragione dell’inconfigurabilità di un interesse individuale giuridicamente apprezzabile avente ad oggetto la sola tempestiva conclusione del procedimento, indipendentemente dall’utilità finale che questo dovrebbe assicurare, esclude la risarcibilità del c.d. danno da ritardo mero, richiedendo che sia in ogni caso dimostrata l’effettiva spettanza del “bene della vita” cui l’interessato aspirava;[*********] in tal senso – e contrariamente all’avviso espresso da taluno in sede di primo commento alla riforma[†††††††††] – non appare decisiva neanche la previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la quale verosimilmente ha la sola finalità di dissipare una volta per tutte i dubbi insorti all’indomani della nota sentenza della Corte Costituzionale del 6 luglio 2004, nr. 204, allorché in talune pronunce si era ipotizzata l’estraneità alla sfera di cognizione del giudice amministrativo delle azioni da risarcimento da silenzio o da ritardo, essendo questi ultimi meri comportamenti, e non atti né provvedimenti (per vero, tali dubbi erano stati già superati dalla prevalente giurisprudenza, la quale aveva in contrario affermato trattarsi comunque di controversie aventi a oggetto l’esercizio, o meglio il mancato esercizio, dei poteri funzionali e autoritativi della P.A., come tali certamente rientranti nel perimetro della congizione del giudice amministrativo, come tracciato nella citata sentenza nr. 204 del 2004).[‡‡‡‡‡‡‡‡‡]

 

5. Il difficile rapporto tra responsabilità dirigenziale e responsabilità del procedimento.

 

Le innovazioni introdotte dalla legge nr. 69, sotto il profilo della possibile incidenza dei ritardi nella definizione dei procedimenti amministrativi sulla responsabilità dei dirigenti, riportano all’attenzione il problema del rapporto tra tale peculiare responsabilità e l’imputazione degli effetti dell’attività procedimentale – nonché, evidentemente, delle sue eventuali disfunzioni – al responsabile del procedimento di cui all’art. 5 l. nr. 241/90. Come è noto, tale norma espressamente prevede il dovere del dirigente di ciascuna unità organizzativa, come definita dal precedente art. 4, di assegnare la responsabilità dell’istruttoria e degli altri adempimenti connessi a ogni singolo procedimento “a sé o ad altro dipendente addetto all’unità”; nella pratica, specie presso le amministrazioni più articolate e complesse dal punto di vista organizzativo, si è diffusa al massimo grado la pratica di individuare quale responsabile del procedimento un funzionario di livello non dirigenziale, ciò che ha posto l’ulteriore questione del rapporto tra dirigente preposto all’unità organizzativa e responsabile del procedimento.

Al riguardo, fin dall’entrata in vigore della legge nr. 241 la dottrina ha individuato proprio nell’introduzione della figura del responsabile del procedimento uno degli elementi qualificanti della nuova disciplina: attraverso di essa, oltre a rendere concretamente applicabili le specifiche regole procedimentali poste a garanzia degli amministrati (in primis, quelle in materia di informazione e partecipazione), si manifestava un più generale mutamento di concezione nel rapporto tra P.A. e cittadini, col passaggio da un tradizionale modello “verticale” e autoritativo ad uno più moderno, a carattere “orizzontale”, fondato sulla collaborazione e sull’apertura alla partecipazione dei soggetti portatori degli interessi implicati nell’azione dei poteri pubblici, in attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost.[§§§§§§§§§] In tale prospettiva, la possibilità per i cittadini di individuare un unico centro di imputazione dei doveri e delle responsabilità connesse all’esercizio dei pubblici poteri costituiva il segnale esterno più evidente di tale epocale mutamento di concezioni. Non è casuale l’immediata fortuna incontrata dall’istituto, considerato self-executing (nel senso della possibilità per i cittadini di individuare un responsabile di ciascuna procedura, anche laddove l’amministrazione restasse inerete o in mora nel dare attuazione all’art. 5) e quindi tale da imprimere alla P.A. nel suo complesso una riorganizzazione funzionale delle competenze, in modo da rendere sempre e comunque identificabile ab aexterno una persona fisica che potesse fungere da punto di riferimento per i privati interessati alle singole procedure;[**********] di qui anche la proliferazione, nelle discipline di settore, di previsioni di figure di responsabile del procedimento connotate da sempre maggiore autonomia e competenza tecnica (il caso più eclatante è quello del responsabile unico delle procedure d’appalto, originariamente nato nella legislazione sui lavori pubblici, e oggi esteso a tutti gli appalti pubblici dall’art. 10 del d.lgs. 12 aprile 2006, nr. 163).[††††††††††]

Con la successiva riforma dell’impiego pubblico, la dottrina ritenne che il legislatore avesse compiuto un ulteriore passo avanti nella direzione, tracciata dalla legge sul procedimento amministrativo, di una amministrazione trasparente, partecipata e “responsabile”: in particolare, il principio di separazione tra politica e organizzazione, l’accentuazione dell’autonomia e la responsabilizzazione dei dirigenti, la previsione di specifiche verifiche dell’operato di questi ultimi in ragione del conseguimento dei risultati costituivano il terreno più fertile per la crescita del nuovo modello di P.A. che la legge nr. 241 aveva inteso anticipare.[‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡] In siffatto contesto, non vi era affatto contraddizione tra l’innovativa introduzione di una nuova forma di responsabilità gestionale, circoscritta ai dirigenti e strettamente connessa alla loro capacità di conseguire i risultati programmati, e l’intento di accrescere al massimo, per ragioni di efficienza e di trasparenza esterna, l’autonomia del responsabile della procedura, funzionario sempre più spesso diverso dal dirigente, e tuttavia molto più di questo a conoscenza delle problematiche sottese al procedimento, dell’interrelazione tra gli interessi pubblici e privati implicati e delle esigenze istruttorie eventualmente necessarie in vista del provvedimento conclusivo (la cui adozione, comunque, restava di spettanza del livello dirigenziale); infatti, la coerenza del sistema era assicurata dalla distinzione tra le possibili responsabilità (civile, penale, contabile etc.) configurabili in capo al responsabile del procedimento per il proprio operato all’interno delle singole procedure e la ben diversa responsabilità del dirigente, concernente i profili generali di funzionamento dell’ufficio, la sua efficienza, l’efficacia globale dell’azione condotta, etc.[§§§§§§§§§§]

Insomma, da un lato vi era la responsabilità verso gli amministrati, cui fin dall’inizio del procedimento è consentito individuare una persona fisica cui fare riferimento per le proprie istanze e cui imputare i risultati (e le eventuali disfunzioni) dell’azione amministrativa; altra cosa era la responsabilità dei funzionari di livello più elevato nei confronti della stessa amministrazione, in relazione alla preventiva determinazione di obiettivi da raggiungere ed alla correlativa verifica dell’efficienza dell’attività svolta rispetto ad essi.

Sul piano del rapporto interno fra il responsabile del procedimento e il dirigente che lo nomina ai sensi dell’art. 5 l. nr. 241/90, il nuovo sistema si caratterizzava per il superamento del tradizionale modello gerarchico del rapporto tra dirigenza e dipendenti, in favore di un assetto incentrato sulla separazione e reciproca interrelazione delle competenze, in senso “orizzontale”. Più che esercitare i classici poteri di controllo, direttiva e sostituzione (ormai sempre più spesso non utilmente impiegabili, stante l’ampia autonomia riconosciuta al responsabile del procedimento, unico funzionario in grado di conoscere – come si è detto – le pieghe più recondite dei procedimenti da lui “gestiti”), al dirigente spettavano funzioni di coordinamento dell’azione dei funzionari nominati in relazione ai singoli procedimenti, nonché compiti di vigilanza e direzione in vista del generale perseguimento degli obiettivi a lui posti dall’amministrazione.[***********] Si trattava di uno schema che, come efficacemente colto da autorevole dottrina, richiamava il peculiare riparto di competenze che caratterizzava l’organizzazione degli uffici giudiziari requirenti, laddove il rapporto tra Procuratore della Repubblica e Sostituti si era col tempo evoluto, passando dall’originario assetto gerarchico a un modello più flessibile, caratterizzato dalla direzione generale del vertice e da una ampia autonomia originaria, siccome garantita direttamente dalla legge, dei sottordinati.[†††††††††††]

C’è da chiedersi quale sia stata l’incidenza su tale assetto di quella che si è vista essere la “inversione di tendenza”, nel senso della riaffermazione di modelli burocratico-autoritativi, realizzata con la riforma della dirigenza pubblica di cui alla legge nr. 145 del 2002. Il tema non risulta fra i più approfonditi in dottrina, ma forse è dato cogliere una “spia” del nuovo trend normativo proprio nella previsione di una possibile responsabilità del dirigente per effetto della violazione dei termini di durata massima dei procedimenti amministrativi ex art. 2 l. nr. 241/90, come modificato dall’intervento del 2009.

Naturalmente, è prematuro azzardare una analisi di quale potrà essere l’impatto di tale nuova previsione, dovendo attendersi le prime applicazioni pratiche della stessa (anche se è lecito nutrire scetticismo in ordine alla possibilità di disporre a breve di una casistica in materia, stante la relativa scarsità di precedenti giurisprudenziali in materia di responsabilità dirigenziale dall’epoca della sua introduzione a tutt’oggi). Tuttavia, è forse significativo che il legislatore, nell’ambito di un intervento dichiaratamente teso al conseguimento di obiettivi di semplificazione e almeno formalmente improntato all’accrescimento delle garanzie dei cittadini a fronte dell’azione della P.A., anziché per l’introduzione di più puntuali disposizioni sulle responsabilità dei funzionari a diretto contatto con gli amministrati, ovvero di nuovi strumenti di tutela da questi azionabili, abbia optato per una maggiore responsabilizzazione del livello apicale dell’apparato burocratico-amministrativo (cui solo in via alquanto mediata e gradata, almeno finora, è possibile riconoscere “voce in capitolo” in ordine agli eventuali ritardi nella definizione dei procedimenti).

Come ciò si tradurrà nel concreto operare dei meccanismi di accertamento della responsabilità dirigenziale (per esempio, attraverso l’introduzione di forme di sostanziale culpa in eligendo o in vigilando) lo si vedrà, forse, a partire dalle già menzionate “linee di indirizzo” ministeriali prefigurate dall’art. 7 l. nr. 69/2009. Sta di fatto che non sarà semplice coniugare l’inedita ipotesi di responsabilità dirigenziale oggi prevista dall’art. 2, comma 9, con quella che fino a oggi è stata la netta separazione del ruolo del dirigente rispetto ai compiti e ai doveri attribuiti dalla legge al responsabile del procedimento, nel senso che si è precisato.

 

6. Conclusioni.

 

Anche le considerazioni da ultimo svolte avallano l’impressione, già ricavata dall’analisi del rapporto tra la previsione del neo-introdotto ultimo comma dell’art. 2 l. nr. 241/90 e l’art. 21 d.lgs. nr. 165/2001, dell’introduzione – poco conta se consapevole o meno – di elementi di forte contraddizione rispetto all’impostazione di fondo che nel recente passato ha caratterizzato interi settori della normativa sull’organizzazione e l’azione della pubblica amministrazione; il tutto in maniera “obliqua”, e senza porre mano a un generale riordino dei testi legislativi in materia che disveli in maniera coerente conclamata la nuova “filosofia” (se ve ne è una) che anima i più recenti interventi in tali delicati settori.

Ma, al di là di ciò, si impone un ulteriore rilievo. Si è visto che il dichiarato intento dell’intervento normativo in discorso, fin dalla rubrica della legge nr. 69, è quello di realizzare una “semplificazione” dell’azione amministrativa, nella convinzione che procedimenti più snelli e celeri, liberati da appesantimenti e pastoie, siano funzionali agli obiettivi di efficacia ed efficienza consacrati nell’art. 1 della legge nr. 241, e al tempo stesso garantiscano ai cittadini una P.A. più vicina ai loro interessi e bisogni. Sul fatto che le scelte normative adottate siano destinate in ogni caso a tradursi in maggiori garanzie per gli amministrati, tuttavia, sia consentito un certo scetticismo.

Ed invero, si è già visto come l’opzione qui esaminata in materia di conseguenze dell’inutile decorso dei termini massima di durata dei procedimenti possa apparire funzionale a un modello di P.A. verticistico e autoritativo, quanto meno in controtendenza rispetto all’amministrazione partecipata e collaborativa che emergeva dalla legislazione degli anni Novanta. Ma anche su di un piano più specifico, la previsione di un’ulteriore ipotesi di responsabilità dirigenziale, se certamente serve alle esigenze dell’amministrazione, non appare immediatamente utile a realizzare l’interesse dei cittadini a un celere e corretto agire dei pubblici poteri; detto in altri termini, al privato interessato al procedimento non importa tanto che il dirigente cui sono imputabili ritardi e malfunzionamenti possa andare incontro a responsabilità, né che al limite possa essergli revocato l’incarico, quanto piuttosto che esistano strumenti e meccanismi “endoprocedimentali” idonei a consentirgli di superare eventuali stasi e inerzie, e quindi perseguire l’utilità concreta che il procedimento dovrebbe assicurargli (e sotto questo profilo poco o nulla è cambiato, restando disponibile quasi esclusivamente il rimedio giurisdizionale di cui all’art. 21-bis della legge 6 dicembre 1971, nr. 1034).

Inoltre, per le ragioni che si sono viste, è lecito dubitare anche del fatto che le nuove disposizioni, ancorché potenzialmente idonee a complicare le questioni interpretative e applicative nei settori su cui incidono, contribuiscano a risolvere quello che si è visto essere il principale problema sulla responsabilità dirigenziale, ossia quello della sua inefficacia pratica: si è visto infatti come il legislatore abbia abdicato dal compito (pur preannunciato dal precedenti progetti di legge) di tracciare con maggior precisione il perimetro della responsabilità in oggetto rispetto alle forme “tradizionali” di responsabilità, nonché di definirne meglio il contenuto.

Constatazioni analoghe, invero, potrebbero farsi per altre “novità” introdotte dalla stessa legge nr. 69, apparentemente tese a dotare gli amministrati di nuove forme di tutela e che a un’attenta analisi si rivelano prive di una seria e incisiva portata innovatrice (come si è visto avvenire per il risarcimento del danno da ritardo, laddove la previsione introdotta nella legge nr. 241 finisce per essere meramente ricognitiva dell’esistente e rifiuta di prendere posizione in ordine al dibattito sul c.d. “danno da ritardo mero”). D’altra parte, il rischio di assistere al proverbiale parto del topolino da parte della montagna è molto frequente, quando gli interventi legislativi sono ispirati più dall’obiettivo di trasmettere alla collettività “messaggi” di apparente rigore formale, che non dall’intento di affrontare i veri nodi problematici del rapporto tra cittadini e poteri pubblici.

 



[*] Pubblicato in La nuova disciplina del procedimento e del processo amministrativo. Commento organico alla legge 18 giugno 2009, n. 69, a cura di R. Garofoli, Roma, Neldiritto editore, 2009.

[†] Fra i primi commenti, cfr. Clarich, La “cura Brunetta” punta su formazione e premi ma il giudizio è rinviato ai decreti legislativi, in Guida dir., 2009, n. 13, 38 ss.

[‡] Fra i principali studi monografici sulla dirigenza pubblica si segnalano: Durval, La riforma della pubblica amministrazione ed il sistema di valutazione dei dirigenti, in Lav. e prev. oggi, 2009, 3, 321 ss.; Lanotte,  Lavoro e P.A. - La dirigenza pubblica, in Dir. prat. lav., 2003, 10, 682 ss.; Cuccuru, Il ruolo della dirigenza alla luce del principio di separazione fra politica e amministrazione, in Foro amm. TAR, 2003, 4, 1409 ss.; Cassese, Il rapporto tra politica e amministrazione e la disciplina della dirigenza, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2003, n. 2, 231 ss.; Astone, Prime note sul riordino della dirigenza statale, in Funz. pubbl., 2002, 1, 31 ss.; Meoli, Il nuovo ruolo della dirigenza, in Foro amm., 1997, II, 2197 ss.; Battini, Il personale e la dirigenza, in Gior. dir. amm., 1997, 425 ss.; Proietti, La dirigenza, in Quad. dir. lav. rel. ind., 1995, n. 16, 72 ss.; Capobianchi – D’Alessio – Girardi – Preziosi - Zelefilippo, La riforma della dirigenza pubblica, in Nuova rassegna, 1994, n. 13-14, 1665 ss.; Albanese - Torricelli, La dirigenza pubblica, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1993, 521 ss.; D’Alberti (a cura di), La dirigenza pubblica, Bologna, 1990; D’Orta - Meoli, La riforma della dirigenza pubblica, Padova, 1994.

[§] Cfr. D’Orta, La riforma della dirigenza pubblica tre anni dopo: alcuni nodi irrisolti, in Lav. dir. 1996, 2, 283 ss.; Proietti, op. cit.

[**] Cfr. C. cost., 25 luglio 1996, nr. 313, in Mass. giur. lav., 1996, 698 ss.

[††] Cfr. Ferluga, La dirigenza pubblica verso la “privatizzazione”: gli ultimi (e forse definitivi) interventi legislativi, in Giust. civ., 1999, 1, 24 ss.

[‡‡] Su questi punti, cfr. Ferluga, op. cit.

[§§] In tema, cfr. D’Orta, Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali, in Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, Commentario diretto da F. Carinci, Milano, Giuffrè, 1995, 490 ss.; Noviello - Tenore, La responsabilità e il procedimento disciplinare nel pubblico impiego privatizzato, Milano, Giuffrè, 2002, 62 ss. 136.

[***] Cfr. ad esempio Carinci, Sisifo riformatore: la dirigenza, in Lav. nelle p.a., 2001, 959 ss.; Caruso, La storia interna della riforma del P.I.: dall’illuminismo del progetto alla contaminazione della prassi, in Lav. nelle p.a., 2001, 991 ss.

[†††] Cfr. Carinci, Il lento tramonto del modello unico ministeriale: dalla “dirigenza” alle “dirigenze”, in Lav. nelle p.a., 2004, 5, 833 ss.

[‡‡‡] L’espressione è di D’Alessio, La disciplina della dirigenza pubblica: profili critici ed ipotesi di revisione del quadro normativo, in Lav. nelle p.a., 2006, 3-4, 549 ss.

[§§§] Cfr. Cassese, Il rapporto tra politica e amministrazione e la disciplina della dirigenza, in Lav. nelle p.a., 2003, 2, 231 ss.

[****] Cfr. C. cost., 23 marzo 2007, nr. 103, su cui v. Clarich, Una rivincita della dirigenza pubblica nei confronti dello strapotere della politica a garanzia dell’imparzialità della pubblica amministrazione, in www.neldiritto.it (2007).

[††††] Così Garofalo, La dirigenza pubblica rivisitata, in Lav. nelle p.a., 2002, 6, 873 ss.

[‡‡‡‡] Cfr. Angiello, La valutazione dei dirigenti pubblici, in Lav. nelle p.a., 2002, 6, 1070 ss.

[§§§§] In tema, cfr. Glinianski, Riforma e innovazione della dirigenza nello schema di DDL del Governo contenente misure di razionalizzazione delle norme generali sul lavoro alle dipendenze delle PP.AA., in www.lexitalia.it, nr. 9/2007; Oliveri, Brevi annotazioni sulla riforma della dirigenza, ivi.

[*****] Cfr. Rusciano, Spunti su rapporto di lavoro e responsabilità “di risultato” del dirigente pubblico, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1998, 387; Torchia, La responsabilità dirigenziale, Padova, 2000, 6 ss.

[†††††] Cfr. A. Zoppoli, Dirigenza, contratto di lavoro e organizzazione, Napoli, 2000, 307.

[‡‡‡‡‡] Cfr. Francese, La responsabilità dei dirigenti statali nella problematica generale della responsabilità dei pubblici dipendenti, in Foro Amm., 1985, 2614; D’Orta, op. cit., Rusciano, op. cit., 390-391.

[§§§§§] Cfr. Torchia, op. cit., 105.

[******] Cfr. ad esempio Cass. civ., sez. lav., 20 febbraio 2007, nr. 3929, in Giust. civ., 2008, 7-8, 1802.

[††††††] Così Mainardi, La responsabilità dirigenziale e il ruolo del comitato dei garanti, in Lav. nelle p.a., 2002, 6, 1078 ss.

[‡‡‡‡‡‡] Cfr. Mainardi, op. cit.

[§§§§§§] In questo senso è la consolidata giurisprudenza: cfr. ex multis Cass. civ., sez. un., 20 aprile 2006, nr. 9164, in Riv. giur. lav., 2006, 3, 428 ss.; Cons. Stato, sez. VI, 22 settembre 2008, nr. 4568, in Foro amm. CdS, 2008, 9, 2495; Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2005, nr. 1230, in Foro amm. CdS, 2005, 3, 768; T.A.R. Napoli, sez. VIII, 20 febbraio 2008, nr. 868, in Foro amm. TAR, 2008, 2, 574.

[*******] Sul punto, cfr. Mainardi, op. cit.

[†††††††] Fra i tanti contributi, cfr. Cavallaro, Sulla natura giuridica dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale, in Dir. amm., 2006, 3, 685 ss.; Carola, Il giudice ordinario e il potere di annullamento del conferimento di incarichi dirigenziali, in Giust. civ., 2005, 9, 1952 ss.; Oliveri, La natura giuridica del provvedimento di conferimento degli incarichi dirigenziali, ai sensi dell’articolo 19 del d.lgs 165/2001, in  www.lexitalia.it  nr. 4/2003.

[‡‡‡‡‡‡‡] Cfr. ex multis Cass. civ., sez. un., 9 febbraio 2009, nr. 3054, in Giust. civ. Mass., 2009, 199; id. 7 novembre 2008, nr. 26799, in Giust. civ. Mass., 2008, 11, 1589; id. 9 dicembre 2004, nr. 22990, in Giust. civ. Mass., 2004, 12; Cass. civ., sez. lav., 20 marzo 2005, nr. 5639; Cons. Stato, sez. IV, nr. 1230/2005, cit.

[§§§§§§§] Così Mainardi, op. cit.

[********] Cfr. Caruso, op. cit., 993-994.

[††††††††] Per una sintesi, cfr. S.S. Scoca, Il ritardo nell’adozione del provvedimento e il danno conseguente, in www.giustamm.it (settembre 2005).

[‡‡‡‡‡‡‡‡] Sul punto, cfr. Cavallaro, Brevi considerazioni sul danno da ritardo della pubblica amministrazione, in Foro amm. TAR, 2005, 2, 489 ss. In generale, sulla teoria della responsabilità da contatto sociale qualificato: Protto, La responsabilità della pubblica amministrazione come rersponsabilità da contatto amministrativo, in Resp. civ., 2001, 213 ss.; Cacciavillani, Il risarcimento del danno da atto amministrativo illegittimo, in Giust. civ., 2000, I, 1579 ss. In giurisprudenza: cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2003, nr. 204, in Giur. it., 2003, 794; Cons. Stato, sez. V, 6 agosto 2001, nr. 4239, in Foro it. 2002, III, 1.

[§§§§§§§§] Cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., 15 settembre 2005, nr. 7, in Dir. & Formazione, 2005, 1614 ss.; Cons. Stato, sez. IV, 29 gennaio 2008, nr. 248, in Guida dir., 2008, 10, 95. In dottrina: F.G. Scoca, Il silenzio della pubblica amministrazione alla luce del suo nuovo trattamento processuale, in Dir. proc. amm., 2002, 2, 239 ss.

[*********] Cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., nr. 7/2005, cit. Per una esaustiva ricostruzione del dibattito sulla risarcibilità del danno da ritardo nelle varie ipotesi prospettabili, cfr. Garofoli – Gi. Ferrari, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2009, 1244 ss.

[†††††††††] Cfr. Vacca, Ontologia della situazione giuridica soggettiva sottesa all’azione di risarcimento del danno conseguente all’inadempimento da parte della pubblica amministrazione dell’obbligo di esercitare il potere amministrativo (alla luce della legge 18 giugno 2009 n. 69), in www.lexitalia.it (luglio 2009), il quale, muovendo dalla tradizionale concezione della giurisdizione esclusiva come limitata a materie caratterizzate da “intreccio” di situazioni di diritto soggettivo e interesse legittimo, conclude che l’odierna opzione normativa, implicando il riconoscimento – quanto meno in alcuni casi – dalla natura di vero e proprio diritto dell’interesse dei privati alla tempestiva conclusione del procedimento, confermerebbe la natura contrattuale della relativa responsabilità dell’amministrazione.

[‡‡‡‡‡‡‡‡‡] Cfr. Cass. civ., sez. un., 31 marzo 2005, nr. 6745, in Giur. it., 2005, 1949; Cons. St., Ad. Pl., nr. 7/2005, cit.

[§§§§§§§§§] Cfr. Renna, Il responsabile del procedimento nell’organizzazione amministrativa, in Dir. amm., 1994, 13 ss.; Pastori, Le trasformazioni del procedimento amministrativo, in Dir. e soc., 1996, 483 ss.; Villata – Sala, Procedimento amministrativo, in Dig. disc. pubbl., vol. IX, 1996, 593 ss.

[**********] Cfr. Renna, Il responsabile del procedimento a (quasi) dieci anni dall’entrata in vigore della legge nr. 241, in Dir. amm., 2000, 3-4, 505 ss.

[††††††††††] Cfr. Vaiano, Art. 10, in Codice degli appalti pubblici e nuova direttiva ricorsi, a cura di Garofoli – Gi. Ferrari, Roma, 2009, 139 ss. Sulle peculiarità della figura oggi disciplinata dall’art. 10 rispetto alla normativa generale sul responsabile del procedimento, v. Toschei, La nomina del responsabile del procedimento nella procedura di scelta del contraente nell’affidamento di commesse pubbliche dopo l’entrata in vigore del Codice dei contratti, in Giurisd. amm., 2008, 5-6, 257 ss.

[‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡] Cfr. Renna, Il responsabile del procedimento a (quasi) dieci anni dall’entrata in vigore della legge nr. 241, cit.; Chiàntera, La particolarità del rapporto tra il responsabile del procedimento e il dirigente dell’unità organizzativa, in www.lexitalia.it, nn. 7-8/2004.

[§§§§§§§§§§] In tal senso, cfr. Potenza, Spunti innovativi attuali nella disciplina della responsabilità gestionale dei dirigenti degli enti locali, in Foro amm., 1998, 2, 619 ss.

[***********] Cfr. Chiàntera, op. cit.

[†††††††††††] Così Mignone, Note sul responsabile del procedimento amministrativo, in Quad. reg., 1991, 39.