INCOSTITUZIONALITA’
DELLA LEGGE-PROVVEDIMENTO CHE SI TRADUCA IN UNA REITERAZIONE NON
PROCEDIMENTALIZZATA DEI VINCOLI ESPROPRIATIVI
LAURA MARZANO
(Pubblicato su Corriere Giuridico n.
3/2008, pag. 341 ss.)
(La Consulta, intervenendo
innovativamente sul dibattuto tema dei piani regolatori delle aree di sviluppo
industriale, boccia la legislazione campana nella parte in cui, attraverso un
intervento generalizzato, determina la reviviscenza dei vincoli, prescindendo
dalla verifica della persistente attualità dell’interesse pubblico allo
sviluppo industriale in rapporto all’interesse privato dei proprietari).
CORTE
COSTITUZIONALE; sentenza 20 luglio 2007, n. 314. Pres. BILE,
Est. FINOCCHIARO; Aquiliante ed altri c. Regione Campania ed altri.
Ordd. Consiglio di Stato 20 maggio 2004, n.ri 252, 253, 254, 255, 256, 264, 265 (G.U. 1° s.s., n.20 del 2005)
Edilizia e urbanistica -
Vincoli urbanistici - Aree e nuclei di sviluppo industriale – Legge Regione
Campania – Proroga triennale dei piani a.s.i. - Reiterazione di vincoli
preordinati all'espropriazione - Mancata previsione di indennizzo – Lesione del
diritto di proprietà – Irragionevolezza – Violazione dei principi di legalità e
buon andamento.
E’ costituzionalmente illegittimo il combinato disposto
dell’art. 10, comma 9, della legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16
(Assetto dei Consorzi per le aree di sviluppo
industriale), e
dell’art. 77, comma 2, della legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10
(Disposizioni di finanza regionale anno 2001),
nella parte in cui proroga per un triennio i piani regolatori dei nuclei e
delle aree industriali già scaduti.
1. CENNI SUL FATTO
Il Consiglio di Stato, sez. IV,
con sette ordinanze di identico testuale tenore, del 20 maggio 2004, ha sollevato
d’ufficio questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 9, l. reg. Campania 13 agosto
1998, n. 16, e dell’art. 77, comma 2,
l. reg. Campania 11 agosto 2001, n. 10, per violazione
degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97, Cost.. Queste norme dispongono la proroga
dei piani regolatori dei nuclei e delle aree industriali esistenti.
La questione è sollevata nel
corso di giudizio di appello avverso decisioni del Tar Campania, sez. V, che,
accogliendo ricorsi dei proprietari
di alcuni fondi ricompresi nel piano regolatore dell'area di sviluppo
industriale di Caserta (d’ora in avanti, piano a.s.i.), ha annullato il decreto
di occupazione d'urgenza delle aree occorrenti alla realizzazione di
insediamenti produttivi per la realizzazione del piano, oltre a tutti gli atti
della procedura espropriativa.
Le espropriazioni a carico dei proprietari ricorrenti erano state
promosse sulla base della dichiarazione di pubblica utilità – che, com’è noto,
è il presupposto indefettibile per il promovimento di ogni procedura ablatoria –
implicita nel piano a.s.i., approvato una prima volta con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
del 16 gennaio 1968 e successivamente, a seguito di un'estensione
dell'area interessata, con decreto del 28 luglio 1970. Essendo lo stesso scaduto
il 28 luglio 1980, per scadenza del termine decennale di efficacia, esso veniva
prorogato per effetto dell'articolo 10,
comma 9, l.
reg. Campania 13 agosto 1998, n. 16.
Nel giudizio di primo grado, il
Tar ritenne che l'espressione medio tempore scaduti non poteva riferirsi indiscriminatamente a tutti i piani
a.s.i. comunque scaduti (ed indipendentemente dal momento della scadenza), ma
doveva riferirsi esclusivamente, in virtù di un'interpretazione conforme a
Costituzione, ai soli piani venuti in scadenza tra il 1° gennaio 1991 (data di
scadenza dell'ultima proroga degli stessi stabilita con norma statale e cioè
con la legge 31 maggio 1990, n. 128) ed il 25 agosto 1998, data di entrata in
vigore della legge regionale 13 agosto 1998, n. 16: sarebbe stata intenzione
del legislatore regionale quella di eliminare ogni incertezza in materia,
raccordando, ai fini della efficacia dei piani esistenti, la legislazione
statale a quella regionale
.
Pertanto, poiché il piano a.s.i. di Caserta, era scaduto il 28 luglio 1980,
prima di tale periodo temporale, ad esso non poteva applicarsi la citata
normativa di proroga. In definitiva, in accoglimento dei ricorsi, annullava gli
atti espropriativi fondati su di una dichiarazione di p.u. inesistente nei casi
di specie.
Con le
ordinanze di rimessione, il Consiglio di Stato non condivide l’assunto dei
primi giudici, che lungi dall’aver operato un’interpretazione della norma
conforme a Costituzione, finiscono in concreto per disapplicare la legge,
sostituendo inammissibilmente, nella regolazione di un caso concreto, la
volontà del giudicante a quella del legislatore.
Il giudice a quo nel merito,
diversamente da quanto ritenuto dai primi giudici, assume che l’appello è
astrattamente fondato, non potendo ragionevolmente dubitarsi dell'applicazione
al piano a.s.i. di Caserta della disposizione contenuta nel comma 9,
dell'articolo 10, l.
reg. Campania n. 16 del 1998, autenticamente interpretato dall'articolo
77, l. reg., n. 10 del 2001: su tali
norme tuttavia grava il sospetto di contrarietà ai principi costituzionali
sopra indicati.
La sezione rimettente,
proponendosi un’interpretazione fondata sul dato letterale dell’art. 10, comma 9, l. reg. Campania n. 16 del
1998, e sull'effettiva intenzione del legislatore, fatta palese dall’interpretazione
autentica dell'articolo 77, comma 2,
l. reg. n. 10 del 2001, deduce che l'espressione non
tecnica - piani esistenti- usata dal
legislatore impedisce l'individuazione di qualsiasi lasso di tempo entro il
quale collocare l’eventuale scadenza dei piani consortili al fine di
legittimare la loro proroga legislativa: l’intenzione del legislatore è
stata quella di far rivivere tutti i piani approvati, in qualsiasi tempo
scaduti.
Ritenendo applicabile la
normativa regionale di proroga del piano a.s.i. di Caserta alla fattispecie concreta, il Consiglio di
Stato solleva d’ufficio la questione di legittimità costituzionale delle
disposizioni richiamate che determinano la compressione del diritto di
proprietà per effetto della reiterazione del vincolo e dell’assoggettamento
alla procedura espropriativa.
2.
I profili d’illegittimità costituzionale.
E’ invocato il contrasto con
gli artt. 42, terzo comma, 97, e 3, secondo comma, Cost..
La reiterazione dei vincoli
espropriativi è consentita amministrativamente, e a maggior ragione, per legge.
Essa però deve essere puntualmente motivata circa la necessità e l'attualità di
acquisire la proprietà privata e
deve essere contemporaneamente prevista la corresponsione del giusto indennizzo
al cittadino sacrificato. In mancanza di tali presupposti vi è lesione del
diritto di proprietà.
La proroga di tutti i piani
a.s.i. della Campania interviene indiscriminatamente per il semplice fatto
della loro esistenza, siano essi già scaduti o meno, e per di più
indipendentemente dal momento in cui essi siano venuti a scadenza: la proroga
di un provvedimento non più efficace viola il principio di ragionevolezza, cui
deve attenersi intrinsecamente la discrezionalità del legislatore, nonché i
principi di legalità e di buon andamento, cui deve ispirarsi l'azione
amministrativa.
In disparte la considerazione
che, altrettanto irragionevolmente, in stridente contrasto con il principio di
uguaglianza sostanziale, la riadozione o la rinnovata efficacia attribuita al
piano a.s.i. di Caserta è avvenuta ad oltre venti anni dalla sua originaria
scadenza, senza che sia stata svolta alcuna valutazione sulla necessità
dell'intervento pubblico da realizzare in relazione al sacrificio imposto al
privato.
Il Consiglio di Stato
ricostruisce, correttamente a parere della Corte, l’intento del legislatore
regionale di far rivivere (più che prorogare, atteso che la proroga riguarda,
tecnicamente, atti ancora efficaci al momento in cui s’interviene a postergarne
la scadenza) tutti i piani esistenti, anche se scaduti, in
occasione di un intervento normativo regionale nella materia dei consorzi
a.s.i.. Secondo il rimettente il giudice
di primo grado, più che rendere un’interpretazione costituzionalmente
orientata, arbitrariamente disapplica una norma, quella risultante dal
combinato disposto delle disposizioni in questione, il cui senso è univoco: non
vi è ragionevolmente alcun elemento da cui possa cogliersi la limitabilità
dell’ambito di applicazione della stessa norma ad alcuni piani rispetto che ad
altri, a seconda dell’epoca di scadenza.
3.
La giurisprudenza costituzionale: l’indennizzo per la
reiterazione dei vincoli
La giurisprudenza
costituzionale sembrerebbe avvalorare le considerazioni del Consiglio di Stato.
L’art. 53 d.p.r. 6 marzo 1978,
n. 218 attribuisce
all’approvazione dei piani a.s.i. l’effetto di dichiarazione di pubblica
utilità, indifferibilità e urgenza delle opere ivi previste, con sottoposizione
delle aree ivi contemplate a evidenti vincoli espropriativi. L'art. 25 della
legge 3 gennaio 1978, n. 1
stabilisce l’efficacia decennale del piano (e quindi dei vincoli in esso
contenuti).
La compressione del diritto di proprietà, ravvisabile ove
siano imposti vincoli urbanistici limitativi dell’esplicazione delle facoltà
del diritto dominicale (in primo luogo, lo ius
aedificandi), non può essere a tempo indeterminato. Diversamente si va a
intaccare il nucleo essenziale della proprietà, svuotandolo di contenuto, e
ponendo in essere un’espropriazione sostanziale.
La più recente giurisprudenza
costituzionale ha riguardato la reiterazione amministrativa dei vincoli scaduti
(preordinati all'espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo),
ovvero la loro proroga in via legislativa, che non costituisce fenomeno per ciò
solo inammissibile dal punto di vista costituzionale, purché la compressione
del diritto di proprietà appaia il risultato di un motivato bilanciamento con
l’interesse pubblico: tale compressione, però, deve essere compensata con un
indennizzo.
Le eventuali reiterazioni dei vincoli non possono esser disposte sine die o
all'infinito: la proroga successiva al periodo tollerabile di durata dei
vincolo deve contemplare la corresponsione di un indennizzo.
A ciò si aggiunga che
l’indennizzo per la reiterazione dei vincoli è ora normativamente previsto
dall’art. 39 t.u. espropriazioni e che la giurisprudenza della Corte europea ha
riconosciuto il contrasto con la Convenzione dei diritti dell’uomo della
disciplina dei vincoli, non solo argomentando che la loro durata senza indennizzo
possa dar luogo ad un’espropriazione anomala, ma soprattutto perché il diritto
al rispetto dei beni, sancito dall’art. 1 del protocollo I addizionale alla
Convenzione, comporta la necessità di chiarezza della disciplina e di certezza
circa la sorte dei propri beni, che viene meno quando, per una serie di
reiterazioni vincolistiche, l’utilizzo del bene diventi incerto e non
prevedibile.
4.
L’illegittimità delle norme denunciate al vaglio della
Consulta:
4.1. la mancata previsione di
indennizzo
Il punto di partenza
dell’indagine è se l’art. 77 comma 2
l. 10/01, disponendo che la proroga disposta dall’art.
10 comma 9, l.
16/98 va intesa nel senso che i piani “esistenti” sono anche quelli medio tempore scaduti, debba ritenersi
realmente norma interpretativa, o se l’intento interpretativo, surrettiziamente
dichiarato, celi in realtà un intento innovativamente ampliativo.
Rileggendone il testo, si
constata che l’art. 10 comma 9 l.
16/98, si limita a prorogare per tre anni la durata decennale dei piani esistenti. Il che potrebbe significare
che secondo la prima norma siano stati prorogati i piani ancora non scaduti,
secondo principi fissati dalla giurisprudenza civile e
amministrativa. L’art. 77 comma 2 l. 10/01, nel dare
l’interpretazione autentica dell’art. 10 comma 9, ha esteso l’applicabilità
di questo ai piani già scaduti, senza ulteriori specificazioni.
Quale che sia l’ambito di
applicabilità dell’art. 10 comma 9,
l. 16/98 (se interpretato secondo i principi
giurisprudenziali, applicabile solo ai piani non scaduti, oppure, alla luce
dell’art. 77, applicabile anche ai piani scaduti) la prima norma sarebbe già di
per sé in contrasto con l’art. 42, terzo comma, Cost., perché non prevede
l’indennizzo per la durata prorogata oltre il periodo iniziale (decennale) di
franchigia, entro il quale il vincolo è tollerabile secondo Corte cost. 179/99,
tuttavia non resterebbero soddisfatti i parametri della ragionevolezza, della
buona amministrazione, dell’eguaglianza sostanziale, perché i vincoli così
prorogati diverrebbero indennizzabili mercé la pronuncia di incostituzionalità,
ma sarebbero comunque efficaci.
Va detto però che, come la
Corte costituzionale non manca di evidenziare nella pronuncia in commento, la
regola dell’indennizzabilità dei vincoli espropriativi reiterati è ormai un
principio consolidato nell’ordinamento, a partire dalla sentenza 179/99, e poi
in via legislativa, con l’art. 39 t.u. espropriazioni, entrato in vigore il 1
luglio 2003. In
proposito va ricordato che con ordinanza 25 luglio 2002, n.397, la
Corte ha dichiarato infondata la questione di legittimità di norme della
regione Friuli (artt. 36, comma 1, 37, 38 e 39 della legge 19 novembre 1991, n.
52) che consentono all'amministrazione la reiterazione di vincoli urbanistici
scaduti, preordinati alla espropriazione o che comportino l'inedificabilità,
senza la previsione di un indennizzo secondo modalità legislativamente
previste. Ha ritenuto la Corte che in assenza di una normativa regionale sulla
reiterazione dei vincoli o sulla possibilità di indennizzo, il giudice dovrebbe
applicare i principi della disciplina statale in materia, anche con riferimento
alla sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999.
E’ vero che successivamente,
con la ricordata sentenza n. 148/03, la Corte ha espressamente dichiarato
l’incostituzionalità di norme regionali ma in quell’occasione ha osservato che “il tenore delle disposizioni denunciate non
consente di applicare direttamente i principi già esistenti nell'ordinamento e
di fare riferimento al quadro normativo delle leggi statali in materia di
proroga di vincoli urbanistici espropriativi ed indennizzabilità, come
risultanti dalla sentenza di questa Corte n. 179 del 1999, anche
indipendentemente dalla entrata in vigore dell'intervento legislativo statale
contenuto nel citato t.u. sulle espropriazioni”.
La formulazione letterale dell’art. 10, comma 9, l. reg. Campania del 13
agosto 1998, n. 16, al cui scrutinio di costituzionalità è chiamata questa
volta la Corte, nell’interpretazione datane dall’art. 77, comma 2, l. reg. Campania del 11
agosto 2001, n. 10 (che estende la proroga anche ai piani già scaduti) sembra
molto più simile alle norme del Friuli che a quelle della Puglia, e dunque ad
essa sembra applicabile il principio, immanente all’ordinamento, per cui, nel
caso di proroga di vincolo espropriativo, è da intendere che la stessa debba
essere indennizzata.
Non vi sarebbe
dunque violazione dell’art. 42 Cost., per il solo fatto della mancata
previsione di indennizzo per la reiterazione del vincolo, in quanto la norma
sarebbe da intendersi implicitamente integrabile con un principio generale
dell’ordinamento.
Della legittimità degli atti di reiterazione dei vincoli
che non contengano la previsione di indennizzo, si è ripetutamente interessata
la giurisprudenza amministrativa pervenendo a soluzioni non sempre univoche.
Se, infatti, un orientamento abbastanza consolidato
propende per l’annullabilità tout court, alla luce della sentenza della
corte costituzionale n. 179 del 20 maggio 1999, ad es. della delibera di
adozione di una variante generale al piano regolatore che non contenga la
previsione di indennizzo in favore dei proprietari incisi da vincoli di
inedificabilità assoluta propedeutici alla realizzazione di opere pubbliche,
reiterati con la stessa variante,
non sono mancate pronunce di segno contrario che sembrano propendere per
l’integrabilità dell’atto il quale contenga la previsione solo generica
dell’indennizzo, pur senza quantificazione, a condizione che riporti i criteri generali
in base ai quali procedere alla liquidazione degli importi da corrispondere.
ragionevolezza della proroga di vincoli scaduti
L’indagine del Giudice delle
leggi si sposta allora sugli altri profili di contrasto denunciati, ovvero alla
verifica se l’art. 10 l.
reg. 16/98, come interpretato dal 77
l. 10/01, o se l’art. 77 come innovativo dell’art. 10,
nella parte in cui fanno rivivere vincoli già scaduti, anche da tempo
considerevole, rappresentino violazione degli artt. 3 e 97 Cost., oltre che
dello stesso art. 42, poiché l’indennizzabilità non può comunque giustificare
l’indeterminatezza del vincolo, anche alla luce delle esigenze di certezza che
emergono dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Il Consiglio di Stato
rimettente qualifica l’intervento legislativo regionale in questione, come
legge-provvedimento, che non ne impedisce la sindacabilità per la mancanza di
qualsiasi elemento che dimostri la sussistenza a monte dell'effettivo
svolgimento di una puntuale procedura di valutazione degli interessi pubblici e
privati in gioco, in relazione alla necessità ed all'attualità da parte della
pubblica amministrazione di disporre della proprietà privata per realizzare un
progetto di interesse generale, difettando altresì della conseguente adeguata
motivazione, nonché la previsione di indennizzo per l’ulteriore compressione
delle facoltà di godimento del diritto di proprietà.
S’impone dunque una
ricognizione sulla tematica delle leggi-provvedimento e sulle garanzie
costituzionali che assistono il privato i cui interessi vi siano coinvolti.
5.
Il controllo di ragionevolezza sulle
leggi-provvedimento
E’ nota la complessità del
problema delle leggi-provvedimento, riguardo ai presupposti per la loro
ravvisabilità, la loro ammissibilità e l’incidenza del sindacato di legittimità
costituzionale.
In estrema sintesi,
l’applicabilità dei principi del giusto procedimento alle leggi in sostituzione
di singoli provvedimenti amministrativi, preconizzata dalla meno recente
giurisprudenza costituzionale con
un’enfasi che all’epoca sembrava presagire ben più ampi scenari , è
stata negli anni successivi ridimensionata dalla Corte.
E’ il valore che l’atto assume,
non il suo contenuto, a dettare il regime delle impugnative, sicché la legge
formale è assoggettata al solo sindacato previsto dall’art. 134 Cost., che è
quello di legittimità costituzionale: per questo si è escluso che la legge, in
particolare quella regionale, possa essere impugnata per violazione dell’art.
113 Cost., ovvero nella parte in cui se ne rende impossibile l’impugnazione per
gli stessi motivi per cui si potrebbe impugnare l’atto amministrativo, in
particolare per l’assenza della partecipazione dell’interessato
all’approvazione dell’atto amministrativo o
per violazione del diritto di difesa in giudizio.
L’atteggiamento restrittivo
della Corte costituzionale ha determinato vivaci reazioni, prospettandosi che
tale tipologia di atti legislativi violerebbe i principi di buon andamento e
imparzialità, ove la situazione su cui la legge è intervenuta necessiti della
valutazione di più fatti ed interessi, di
modo da desumersene l’ammissibilità solo nei casi di contenuto vincolato o a
bassa discrezionalità. Per
i provvedimenti concreti vi sarebbe riserva di amministrazione,
alla luce del principio di separazione dei poteri e del giusto procedimento.
Ma tali tentativi sono
naufragati di fronte alla giurisprudenza del giudice delle leggi, che ha sempre
negato l’esistenza di un ambito riservato all’amministrazione e di un
corrispondente divieto generale di leggi-provvedimento in quanto tali,
sembrando necessario prendere atto che le leggi-provvedimento rappresentano un
fenomeno ineluttabile, essendo intimamente collegato ai caratteri strutturali
degli odierni Stati pluriclasse ad alta propensione interventistica.
Riguardo al principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, esso non può essere invocato se non
quando si assuma l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della
disciplina impugnata, per cui il richiamo, sotto questo profilo, all'art. 97 Cost.,
implica necessariamente lo svolgimento di un giudizio di ragionevolezza sulla
legge censurata.
L’atteggiamento è stato dunque
quello di valorizzare il sindacato di ragionevolezza, con
la precisazione che esso è più stretto e penetrante in confronto a quello
praticato per le leggi generali e astratte, con stretto collegamento con le
specifiche peculiarità del caso onde
evitare il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo
particolare e derogatorio. I
parametri usati dalla Corte per lo “scrutinio stretto” hanno riguardato
principalmente l’adeguatezza dell’intervento “singolare” ai mezzi e fini
legislativi, la sua coerenza e non arbitrarietà, oltre che le ragioni stesse
che ne giustificano il ricorso.
Non sempre, però, tale scrutinio
si è rivelato effettivamente “stretto”
essendosi, in pratica, limitato il controllo alla palese irragionevolezza e
arbitrarietà delle scelte compiute dal legislatore
senza spingersi fino a considerare la consistenza degli elementi di fatto posti
a base della scelta medesima
sicché non può essere assimilato al sindacato del giudice amministrativo
sull’eccesso di potere e alla verifica rigorosa delle motivazioni della
legge-provvedimento.
Il controllo di ragionevolezza,
però, dovrebbe essere tale da recuperare le garanzie giurisdizionali
eventualmente perdute in sede di giurisdizione amministrativa.
Del resto la
stessa giurisprudenza costituzionale fin qui richiamata non ritiene precluso il
ricorso alla legge formale per l’emissione di provvedimenti in ambito
regionale, non risultando di ostacolo a ciò l'art. 97 Cost. e non sussistendo,
nemmeno per effetto di altre disposizioni costituzionali, un divieto di
adozione di leggi a contenuto particolare e concreto: in
tal senso viene rettificato l’originario orientamento del giudice
costituzionale, che con la sentenza 13/62 sembrava aver accolto il principio
del giusto procedimento come limite alla legislazione regionale.
Una via per dare maggiore
effettività alla tutela giurisdizionale è stata quella di enfatizzare la
possibile impugnazione degli atti applicativi delle leggi provvedimento o di
atti amministrativi preparatori al provvedimento legislativo che li ha
approvati.
5.1. Leggi-provvedimento e
piani urbanistici
In materia urbanistica, le
leggi-provvedimento sono state sovente adottate per l’approvazione di piani
regolatori. La tematica dell’ammissibilità di legge in luogo di provvedimento,
e dell’intensità del sindacato della Corte costituzionale riguardo alla
ragionevolezza del provvedimento, cede il passo alla preoccupazione per i
diritti proprietari dei cittadini privati coinvolti e alla ricerca delle
garanzie partecipative degli stessi.
In una pronuncia riguardante la
legge provinciale di Trento di approvazione del piano urbanistico provinciale
(consentito dalle norme di attuazione dello Statuto provinciale, che
costituiscono, com’è noto, fonte normativa statale) la
Corte costituzionale precisa che il principio del giusto procedimento in
materia espropriativa, avente copertura costituzionale grazie all'art. 42,
terzo comma, della costituzione, era nell’ipotesi rispettato, per le
possibilità dei privati di formulare “osservazioni nel pubblico interesse” sul
progetto di piano redatto dalla giunta provinciale; inoltre, ciò non comporta
che gli interessati siano messi in grado di far valere le proprie ragioni e di
esperire gli opportuni rimedi in ogni momento del complessivo intervento
pubblico diretto a limitare il pieno godimento della proprietà privata,
dovendosi dire, piuttosto, che quella garanzia è richiesta soltanto in
relazione ai procedimenti comportanti vincoli o limiti per i privati. Queste
condizioni, secondo la Consulta, sono risultate comunque osservate dalle
disposizioni sottoposte al suo scrutinio dato che, nel sistema urbanistico della
Provincia di Trento, il piano provinciale funge da piano territoriale di
coordinamento (art. 6, legge prov. n. 2 del 1964), e, come tale, è di norma
diretto a porre vincoli soltanto nei confronti delle amministrazioni che
debbono adottare, con atti amministrativi, gli strumenti urbanistici a valle,
dai quali scaturiranno i vincoli per i privati.
Non è risultato
pertanto irragionevole che le disposizioni della legge provinciale prevedano
che un piano, quale espressione più elevata dell'indirizzo urbanistico della
Provincia, debba esser approvato con legge, vale a dire con l'atto che esprime
la suprema volontà politica dell'organo direttamente rappresentativo della
popolazione provinciale. Tesi avvalorata dalla considerazione che i privati
conservano intatta la possibilità di tutelare i propri diritti di fronte a
eventuali lesioni prodotte dagli strumenti urbanistici sottordinati al piano
provinciale, i quali, come si è prima accennato, sono tutti approvati con atti
amministrativi.
Sotto questo profilo, la sentenza
è criticata da attenta dottrina la
quale osserva che il piano regionale non è piano di sole direttive, ma contiene
prescrizioni immediatamente vincolanti per la proprietà privata. Secondo
l’autore, invece, un rigoroso sindacato sull’eccesso di potere legislativo
sembrerebbe richiedere non solo l’accertamento dell’effettiva sussistenza di
uno scopo razionale ma anche una positiva valutazione della congruità e
necessità del mezzo usato rispetto al fine perseguito: il chè in genere
dovrebbe essere escluso per l’approvazione dei piani urbanistici regionali, non
rivestendo il carattere dell’eccezionalità che solo giustifica la legge in
luogo di provvedimento.
La possibilità
dell’approvazione con legge del piano territoriale di coordinamento è,
tuttavia, storicamente ammessa dal
Giudice delle leggi sulla considerazione che il privato coinvolto può far
valere i propri interessi davanti al giudice amministrativo impugnando l’atto
di adozione essendo la legge solo strumento di approvazione di un piano già formato.
6.
La svolta della Corte: la proroga legislativa dei piani
a.s.i. è contraria a costituzione in quanto provvedimento sostanzialmente
amministrativo adottato senza motivazione e senza le necessarie garanzie
procedimentali
La pronuncia in commento rappresenta
indubbiamente una novità rispetto alla giurisprudenza costituzionale fin qui
tratteggiata.
Si tratta di un
tema, quello della reiterazione dei vincoli espropriativi al di fuori delle
garanzie procedimentali, che deve aver toccato particolarmente la sensibilità
della Corte in questo momento storico, tanto da aver consigliato di porre in
secondo piano e ritenere superabili possibili profili di inammissibilità della
questione che pur sembrano emergere dalla narrativa della sentenza.
A ben vedere il rimettente
denuncia genericamente l’art. 10 comma 9 l. 16/98 e l’art. 77 comma 2 l. 10/01, prendendo atto che
il primo è autenticamente interpretato dal secondo, ma non denuncia il
“combinato disposto” nell’associazione delle due disposizioni.
Eppure, nella dimostrazione
dell’irragionevolezza dell’intervento legislativo, deduce che utilizzando in
modo distorto lo strumento dell'interpretazione autentica di una propria
precedente norma legislativa, il legislatore regionale, con disposizione
innovativa (e non meramente interpretativa), ha sostanzialmente
"riadottato" un precedente atto amministrativo, che aveva
definitivamente esaurito il suo periodo di efficacia ed era quindi del tutto
incapace di produrre propri effetti giuridici, conferendogli retroattivamente
una nuova efficacia attraverso una
fictio iuris e al di fuori delle norme procedimentali che ne
disciplinavano l'emanazione e dunque in patente violazione dell'articolo 97
Cost..
La possibile contraddizione che
emerge dalla prospettazione complessiva delle ragioni d’incostituzionalità
delle due norme sembra tuttavia essere superata dalla Corte sul convincimento
che spetta al giudice delle leggi individuare – al di là del tenore letterale
dell'ordinanza di rimessione – quali sono le norme su cui convergono i dubbi di
incostituzionalità del giudice a quo.
Sembra
emergere, dalla lunga narrativa della sentenza, anche un problema di rilevanza
della questione di legittimità costituzionale, per essere intervenuti i decreti
di occupazione dopo la scadenza della proroga triennale. In
altri termini pare di capire che i decreti di occupazione fossero illegittimi,
in quanto intervenuti in assenza di dichiarazione di pubblica utilità,
indipendentemente dalla eventuale dichiarazione d’incostituzionalità delle
norme che hanno disposto le proroghe del piano a.s.i., che equivale a
dichiarazione di pubblica utilità, ad eccezione della fattispecie rappresentata
nell’ordinanza di rimessione n. 256.
Resta il fatto che la Corte ha
ritenuto superabili i dubbi evidenziati ed è scesa all’esame del merito della
conformità a costituzione delle norme denunciate, con l’evidente intento di
porre dei paletti al dilagare della pratica, ormai generalizzata a livello
regionale, della adozione di atti sostanzialmente amministrativi – quelli appunto
relativi all’adozione dei piani a.s.i. con implicita imposizione di vincoli
preordinati all’esproprio –
con un provvedimento formalmente legislativo e, pertanto, affrancandosi
dall’onere della motivazione e dalla partecipazione procedimentale da garantire
ai privati proprietari coinvolti.
La pronuncia non manca di
evidenziare come non sia revocabile in dubbio la riconoscibilità nei piani
a.s.i. di vincoli espropriativi, quindi soggetti alle regole su indennizzo e
durata, dato che per definizione lo sviluppo industriale commesso ai consorzi
non può che avvenire previa espropriazione generalizzata.
Tuttavia, sul punto, la Corte sembra spingere sull’acceleratore e prendere le
distanze dal precedente orientamento postulando innovativamente l’implicita indennizzabilità
in caso di reiterazione dei vincoli, in forza di un principio ormai immanente
all’ordinamento, così bypassando le necessarie declaratorie di
incostituzionalità che hanno caratterizzato la precedente giurisprudenza
costituzionale.
Ma la vera novità della
pronuncia è l’essersi interessata della legge-provvedimento di proroga – rectius:
reviviscenza – dei piani a.s.i. sotto il profilo della irragionevolezza,
dichiarandone l’incostituzionalità nella misura in cui il provvedimento
legislativo si impone nel mondo giuridico quale strumento per adottare
surrettiziamente atti amministrativi al di fuori delle garanzie procedimentali
e motivazionali.
Alla luce della problematica sulle
leggi-provvedimento osserva la Corte che se da un lato la proroga di vincoli
ancora in corso, attraverso un provvedimento generale (l’art. 10, comma 9, l. reg. 16/98), connesso ad
un intervento normativo che regola l’intera materia dei consorzi a.s.i. ai fini
dell’incremento e dello sviluppo delle iniziative industriali nel territorio
regionale, appare giustificata, a
conclusioni diverse conduce la constatazione dell’intento di far rivivere,
secondo l’interpretazione autentica contenuta nell’art. 77 comma 2 l. reg. 10/01, vincoli ormai
scaduti, indipendentemente dal periodo della loro pregressa efficacia.
La particolare attenzione
riservata dalla giurisprudenza costituzionale, pur nell’ammissibilità di
provvedimenti legislativi regionali in sostituzione di piani urbanistici – la
proroga di piani scaduti altro non è che riadozione di piani – al
coinvolgimento in senso vincolistico di interessi proprietari, non consente di
esercitare positivamente il riscontro di ragionevolezza del disposto
legislativo, che priva del tutto i privati della facoltà di far valere le
proprie ragioni.
Osserva il Giudice delle leggi che il piano a.s.i., pur
se tipologicamente assimilabile al piano territoriale di coordinamento, di
fatto incide direttamente sulle proprietà interessate, esponendole al
procedimento espropriativo cui è prodromica la dichiarazione di pubblica
utilità in essi implicita.
Ne consegue che l’effetto di limitare i diritti dei cittadini, attraverso la
reviviscenza dei piani a.s.i., pur nella generalità della previsione, non può
prescindere dalla procedimentalizzazione di una verifica caso per caso sulla
persistente attualità dell’interesse allo sviluppo industriale a distanza di
tempi anche considerevoli, sui singoli contesti territoriali, in rapporto
all’interesse dei proprietari interessati e che, ove ciò accada, la norma che enuncia
una previsione di tal fatta si profila contraria al dettato costituzionale.
1 A
partire dalla decisione Cass., sez. un., 10 giugno 1988, n. 3940, in Foro it.
1988, I, 2262, per arrivare al fondamentale arresto giurisprudenziale di Cass.,
sez. un., 4 marzo 1997, n. 1907, id., 1997, I, 721, la giurisprudenza,
rispetto all’istituto dell’occupazione acquisitiva, si è consolidata nel
ritenere la valida ed efficace dichiarazione di p.u. “quale suo indefettibile
punto di partenza”, così come “l’indefettibile punto di arrivo” della
fattispecie estintivo-acquisitiva è stato individuato nella realizzazione
dell’opera pubblica. Di qui il corollario che, in difetto del presupposto della
valida e/o efficace dichiarazione di p.u., viene a mancare qualsiasi collegamento
tra un interesse pubblico e l’opera realizzata, che, pur riconducibile ad un
soggetto non privato, non attua una potestà pubblica e l’occupazione che ne
consegue assume connotati usurpativi. Così Cass. 22 luglio 2004, n. 13666, in Foro it., Rep., 2004, voce Espropriazione
per p.i., n. 90: “In tema di espropriazione per pubblica utilità, la
dichiarazione di pubblica utilità - in assenza della quale l’occupazione di un
immobile da parte della p.a. ha carattere usurpativo - è ravvisabile con
riguardo ad opere individuate od individuabili nella loro consistenza,
destinazione ed ubicazione, e, pertanto, può essere espressa dalle previsioni
di piani strumenti urbanistici, ma solo ove questi contengano le relative
indicazioni (nella fattispecie, relativa ad occupazione finalizzata alla
realizzazione di un’autostrada, la suprema corte ha escluso che tali
indicazioni fossero presenti nella mera inclusione dei terreni, secondo il
piano regolatore generale, in un’ampia zona «direzionale urbana» con fissazione
di un indice massimo di edificabilità al lordo del trenta per cento da
destinarsi ad infrastrutture pubbliche non individuate nella loro consistenza
ed ubicazione, trattandosi di previsione generale di tipo conformativo e non
già impositiva di vincolo espropriativo)”.
Testualmente recita il
comma 9 della citata norma: “I piani dei Consorzi hanno efficacia decennale.
La validità dei piani esistenti è prorogata per tre anni dalla entrata in
vigore della presente legge”. L'articolo 77, comma 2, della successiva
l.reg. Campania 11 agosto 2001, n.
10, prevede: “L'interpretazione autentica dell'articolo 10, comma 9 della
L.R. 13 agosto 1998, n. 16, è la seguente: "La proroga di validità ed efficacia dei Piani regolatori delle Aree e
dei Nuclei Industriali di cui all'articolo 10, comma 9, della L.R. 13 agosto
1998, n. 16, è intesa nel senso che la stessa si applica a tutti i Piani
esistenti anche se medio tempore scaduti"”.
Da valutare sulla base di
una apposita istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza
dell'interesse pubblico rispetto a quello privato da sacrificare.
Il principio è enunciato
concordemente sia dalla giurisprudenza amministrativa che da quella civile.
Significativa, per tutte, sul punto, Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2004, n. 3131, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 2053,
secondo cui “La decadenza dei vincoli
imposti dai piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale
previsti dal d.p.r. 6 marzo 1978 n. 218, per i quali l’art. 25 l. 3 gennaio 1978 n. 1 ha stabilito un termine di
efficacia decennale, non è di ostacolo alla loro riadozione, in ragione di
motivate esigenze di pubblico interesse, previo riesame completo dell’assetto
urbanistico dell’area industriale, e neppure alla proroga della loro efficacia,
purché quest’ultima sia disposta prima della decadenza”. Si veda anche Cass. 8 maggio 2003, n.
6979, in
Riv. giur. edilizia, 2003, I, 1483: “In tema di espropriazione per pubblica
utilità, il principio secondo cui solo la scadenza del termine fissato per
l’ultimazione dei lavori comporta l’inefficacia della dichiarazione di pubblica
utilità ha un ambito di operatività limitato alle sole ipotesi di dichiarazione
esplicita di pubblica utilità; allorquando, invece, la dichiarazione di
pubblica utilità e di indifferibilità e urgenza sia implicita e consegua per
espressa disposizione di legge all’approvazione del progetto dell’opera
pubblica, il termine di cui all’art. 1 l. 3 gennaio 1978 n. 1 - secondo cui la
dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace se i lavori non iniziano
nel triennio successivo all’approvazione del progetto - si sovrappone, in
quanto previsto da una legge speciale successiva, a quello previsto in via
generale dalla l. 25 giugno 1865 n. 2359; ne consegue che l’inutile decorso del
termine triennale per l’inizio dei lavori determina una situazione di carenza
di potere che esclude l’utile prosecuzione della procedura ablatoria,
travolgendo il provvedimento di occupazione in via d’urgenza eventualmente già
emanato; con l’ulteriore conseguenza che l’istituto della proroga del termine,
che per il suo carattere generale deve trovare applicazione anche ai termini
stabiliti nelle ipotesi di pubblica utilità ex lege, potrà operare solo se la
proroga venga disposta prima della scadenza del triennio dall’inizio dei
lavori, senza che possa attribuirsi alcun rilievo all’eventuale maggior termine
ancora in corso fissato per l’ultimazione dell’opera, che comporta a sua volta
l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità se i lavori, iniziati
tempestivamente, non vengano ultimati nel maggior termine fissato all’atto
dell’approvazione del progetto”.
Si riporta il testo della
norma: “Procedura per le espropriazioni. Le opere occorrenti per
l'attuazione delle iniziative di cui agli articoli 50 e 56, sono dichiarate di
pubblica utilità, urgenti e indifferibili. Per le espropriazioni si applicano
le disposizioni della legge 25 giugno 1865, n. 2359 e successive modificazioni
e integrazioni, salvo quanto disposto dai seguenti commi. Su richiesta del
consorzio, il prefetto ordina la pubblicazione dell'elenco dei beni da
espropriare, predisposto dallo stesso consorzio, in cui è indicato il prezzo
offerto per ciascun bene. Decorsi trenta giorni dalla pubblicazione, il
prefetto ordina il pagamento o il deposito della somma offerta nei termini di
cui al comma successivo e pronuncia l'espropriazione.
L'indennità di espropriazione, in caso di accordo tra le parti, deve essere
pagata, e in caso di contestazione deve essere depositata, nel termine di
trenta giorni decorrente dalla data di rilascio o di consegna del bene. L'espropriante,
per il periodo intercorrente tra la data del rilascio o di consegna e quella
del pagamento o del deposito della indennità, è tenuto a corrispondere gli
interessi legali sulle somme dovute. L'indennità di espropriazione sarà
determinata ai sensi degli articoli 16 e 17 della legge 22 ottobre 1971, n.
865, e successive modificazioni e integrazioni. Fermo restando quanto disposto
nell'ultimo comma dell'art. 51 e nell'art. 52, nelle aree e nei nuclei di
sviluppo industriale il consorzio può promuovere, con le norme previste dal
presente articolo, la espropriazione di immobili, oltre che ai fini
dell'attrezzatura della zona, anche allo scopo di rivenderli o cederli in
locazione per l'impianto di nuovi stabilimenti industriali e di pertinenze
connesse, salvo il diritto degli espropriati alla restituzione, qualora gli
immobili non siano utilizzati per lo scopo prestabilito entro 5 anni dal
decreto di esproprio.
Ai sensi degli articoli 65 e 106 del Decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
altresì -- fino all'emanazione di apposite norme regionali per le modalità di
esercizio delle funzioni trasferite o delegate sulla materia -- alle
espropriazioni riguardanti interventi non finanziati dalla Cassa, nonchè alle
espropriazioni previste al secondo e terzo comma dell'art. 49”.
Si riporta il testo della
norma: “Efficacia dei piani regolatori delle aree e nuclei di sviluppo industriale.
Agli effetti del primo ed ultimo comma dell'art. 147 del testo unico
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1967, n. 1523,
i vincoli di destinazione previsti dai piani regolatori delle aree e dei nuclei
di sviluppo industriale hanno efficacia per la durata di dieci anni a decorrere
dalla data del decreto di approvazione. I piani la cui data di approvazione
risalga ad oltre un decennio hanno efficacia fino ad un triennio dalla data di
entrata in vigore della presente legge; quelli approvati da meno di un decennio
conservano efficacia per un decennio e comunque per un periodo non inferiore al
triennio dalla predetta data”.
Proprio in tema di vincoli posti dai piani a.s.i. previsti dagli artt.
146-147 del previgente t.u. leggi Mezzogiorno, la Corte costituzionale ne
dichiarò l’incostituzionalità nella
parte in cui dette norme, senza prevedere un indennizzo, consentivano che
vincoli di destinazione preordinati all'espropriazione fossero imposti sui beni
di proprietà privata dai piani regolatori delle aree dei nuclei di sviluppo
industriale, senza prefissione di un termine di durata. Secondo
Corte cost. 29 dicembre 1976, n. 260, in www.giurcost.org “E' illegittimo - per
contrasto con l'art. 42, terzo comma, Cost., l'art. 147, primo ed ultimo comma,
del testo unico delle leggi sul Mezzogiorno, approvato con d.P.R. 30 giugno
1967, n. 1523, nella parte in cui dette norme, senza prevedere un indennizzo,
consentono che vincoli di destinazione preordinati all'espropriazione siano
imposti sui beni di proprietà privata dai piani regolatori delle aree dei
nuclei di sviluppo industriale, disciplinati dagli articoli 146 e 147 dello
stesso testo unico, senza prefissione di un termine di durata”.
Si legga Corte cost. 20
maggio 1999, n. 179 in
Foro it., 1999, I, 1705, con nota di BENINI nonché in Corriere giur.,
1999, 830, con nota di CARBONE, GIOIA secondo cui “È incostituzionale il combinato disposto degli art. 7 n. 2, 3 e 4, e 40 l. 17 agosto 1942 n. 1150 e
dell’art. 2, 1º comma, l. 19 novembre 1968 n. 1187, nella parte in cui consente
all’amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati
all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza previsione di
indennizzo”. Sul tema altresì Corte
cost. 18 dicembre 2001, n. 411,
in Foro it., 2002, I, 2252, con nota di CAMPA: “È incostituzionale l’art. 52, 1º comma,
d.p.r. 6 marzo 1978 n. 218, nella parte in cui consente all’amministrazione la
reiterazione, oltre il termine decennale di efficacia legislativamente
previsto, dei vincoli di destinazione preordinati all’esproprio, previsti dai
piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale, senza
previsione di indennizzo”.
Per tutte Corte cost. 9 maggio 2003, n. 148, in Dir. e giustizia, 2003, fasc. 21, 13,
con nota di ALESIO: “È incostituzionale il combinato disposto dell’art. 37, 5º
comma, l.reg. Puglia 31 maggio 1980 n. 56, e dell’art. 17, 2º comma, l.reg.
Puglia 27 luglio 2001 n. 20, nella parte in cui impongono l’obbligo di
osservanza delle prescrizioni degli strumenti urbanistici esecutivi, pur dopo
la scadenza degli stessi, senza previsione di durata e di indennizzo”.
Corte europea dei diritti
dell’uomo, 15 luglio 2004, (Scordino), in Foro it., 2005, IV, 73, con
nota di BENINI: “Sussiste violazione dell’art. 1 del protocollo n. 1 alla
convenzione europea dei diritti dell’uomo, concernente la tutela del diritto al
rispetto dei propri beni, riguardo all’assoggettamento di fondi alle previsioni
vincolistiche degli strumenti urbanistici, più volte decadute e reiterate, e
con applicazione del regime di salvaguardia, in assenza di qualsiasi
indennizzo, attesa l’assoluta situazione d’incertezza sulla sorte dei propri
beni, e il divieto di costruire, perdurati trentaquattro anni”.
Secondo Cass. 8 maggio
2003, n. 6979, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 1483, “In tema di espropriazione
per pubblica utilità, il principio secondo cui solo la scadenza del termine
fissato per l’ultimazione dei lavori comporta l’inefficacia della dichiarazione
di pubblica utilità ha un ambito di operatività limitato alle sole ipotesi di
dichiarazione esplicita di pubblica utilità; allorquando, invece, la
dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità e urgenza sia implicita
e consegua per espressa disposizione di legge all’approvazione del progetto
dell’opera pubblica, il termine di cui all’art. 1 l. 3 gennaio 1978 n. 1 -
secondo cui la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace se i lavori
non iniziano nel triennio successivo all’approvazione del progetto - si
sovrappone, in quanto previsto da una legge speciale successiva, a quello
previsto in via generale dalla l. 25 giugno 1865 n. 2359; ne consegue che
l’inutile decorso del termine triennale per l’inizio dei lavori determina una
situazione di carenza di potere che esclude l’utile prosecuzione della
procedura ablatoria, travolgendo il provvedimento di occupazione in via
d’urgenza eventualmente già emanato; con l’ulteriore conseguenza che l’istituto
della proroga del termine, che per il suo carattere generale deve trovare
applicazione anche ai termini stabiliti nelle ipotesi di pubblica utilità ex
lege, potrà operare solo se la proroga venga disposta prima della scadenza del
triennio dall’inizio dei lavori, senza che possa attribuirsi alcun rilievo
all’eventuale maggior termine ancora in corso fissato per l’ultimazione
dell’opera, che comporta a sua volta l’inefficacia della dichiarazione di
pubblica utilità se i lavori, iniziati tempestivamente, non vengano ultimati
nel maggior termine fissato all’atto dell’approvazione del progetto”.
Cons. Stato, sez. IV, 21 giugno 2001, n. 3349, in Riv. giur. edilizia, 2001, I, 935:”Le
opere comprese nei piani regolatori
delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale previsti dal d.p.r. 218/78 sono
considerate di pubblica utilità, urgenti ed indifferibili, per effetto
dell’art. 53 dello stesso d.p.r., con la conseguenza che i terreni compresi nei
predetti piani sono oggetto di vincolo preordinato all’espropriazione, peraltro
limitatamente al periodo di dieci anni, ex art. 25 l. 1/78, salvo la
possibilità di una riadozione del vincolo in ragione di motivate esigenze di
pubblico interesse o di una proroga dell’efficacia dei piani anzidetti, in
presenza di una specifica autorizzazione legislativa, che deve essere comunque
antecedente alla scadenza del piano regolatore originario”.
Ma non lo sarebbe già di
per sé secondo la Corte europea in sentenza Scordino cit.
Sovviene la sentenza n.
148/03 cit. della Corte costituzionale che, a proposito di una proroga
legislativa dei vincoli scaduti per effetto di una legge reg. Puglia, ritiene
si dover dichiarare “l’illegittimità costituzionale non
dell’intero complesso normativo denunciato, che consente la protrazione dei
vincoli derivanti dalle previsioni degli strumenti esecutivi, ma solo in
quanto, per la generale indicazione di persistente ulteriore efficacia
dell’obbligo di osservare le previsioni non attuate dello strumento di
pianificazione urbanistica, si riferisce anche a vincoli scaduti preordinati
all’espropriazione o sostanzialmente espropriativi senza previsione di durata e
di indennizzo”.
In Foro it., Rep.,
2003, voce Friuli-Venezia Giulia [3140], n. 8
Si tratta dell’art. 37,
quinto comma, l. reg. Puglia 31 maggio 1980 n. 56, e dell'art. 17, comma 2, l. reg. Puglia 27 luglio
2001 n. 20.
L’art. 37 quinto co.
l.reg. 56/80 letteralmente statuiva: “Decorsi i termini stabiliti per
l'attuazione dei Piani esecutivi di cui ai precedenti commi, rimane efficace,
per la parte non attuata, l'obbligo di osservare le previsioni dello strumento
esecutivo mentre, ai fini espropriativi, decadono gli effetti della pubblica
utilità delle opere previste”. L’art. 17 secondo co. l.reg. 20/01 letteralmente
statuiva: “I P.U.E. sono attuati in un tempo non maggiore di dieci anni, salvo
specifiche disposizioni di leggi statali. Decorsi i termini stabiliti per
l'attuazione rimane efficace, per la parte di P.U.E. non attuata, l'obbligo di
osservarne le previsioni mentre, ai fini espropriativi, decadono gli effetti della
pubblica utilità delle opere previste”.
Tanto più che, come
sottolinea la Corte, al momento in cui il consiglio di Stato ha sollevato la
questione, la regione
Campania, con l. reg. n. 16/04, Norme sul governo del
territorio (art. 38) aveva recepito il principio nel proprio ordinamento
urbanistico, rinviando, per la qualificazione dell’indennizzo, al t.u.
espropriazioni.
In tal senso Cons. Stato,
06 febbraio 2002, n. 664, in
Appalti urbanistica edilizia, 2002, 375. Dello stesso avviso Cons.
Stato, 26 settembre 2001, n. 5047,
in Foro amm., 2001, 2335: “La reiterazione del vincolo urbanistico
preordinato all’espropriazione di un bene individuato, propria della potestà
pianificatrice, incontra il limite della proprietà; ciò importa che la
reiterazione del vincolo di natura espropriativa non debba tradursi in un
vincolo a tempo indeterminato senza previsione di un indennizzo”. Anche Cons.
Stato, 22 maggio 2000, n. 2934,
in Giur. it., 2001, 159, con nota di RAPELLI: “È
illegittimo, nella parte in cui omette la previsione dell’indennizzo, il
provvedimento amministrativo che disponga la reiterazione di vincoli diretti
all’espropriazione o di inedificabilità scaduti gravanti su aree destinate a
servizi pubblici o servizi tecnologici”. T.r.g.a. Trentino-Alto Adige, sede
Trento, 09 maggio 2003, n. 172,
in Trib. amm. reg., 2003, I, 1329: “Ai sensi
dell’art. 40 l.
17 agosto 1942 n. 1150 e dell’art. 67
l.prov. Trento 5 settembre 1991 n. 22, è illegittimo il
piano regolatore generale che ometta la previsione dell’indennizzo ed i
relativi criteri di quantificazione per i vincoli sostanzialmente espropriativi
nell’ipotesi di loro reiterazione oltre il termine decennale previsto dalla
legge provinciale, indipendentemente dalla circostanza che i vincoli precedenti
di eguale contenuto siano o meno scaduti”. T.a.r. Veneto, 15 aprile 2002,
n. 1359, ivi, 2002, I, 1917: “È illegittimo il provvedimento comunale
che, senza la previsione di un indennizzo, dispone la reiterazione dei vincoli
urbanistici preordinati all’espropriazione decaduti per il superamento del
termine quinquennale stabilito dall’art. 2 l. 19 novembre 1968 n. 1187”. T.a.r. Liguria,
01 febbraio 2001, n. 89,
in Giur. it., 2001, 1278: “La sentenza
della corte costituzionale 20 maggio 1999 n. 179 (che ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo il combinato disposto degli art. 7 n. 2, 3 e 4 e
40 l. 17
agosto 1942 n. 1150 e 2, 1º comma, l. 19 novembre 1968 n. 1187, nella parte in
cui consente all’amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,
preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la
previsione di indennizzo) ha mutato radicalmente i rapporti giuridici tra
amministrazione e cittadino, tanto da imporre, al soggetto pubblico procedente,
di prevedere, all’atto della reiterazione del vincolo la quantificazione
dell’indennizzo riconosciuto”.
In tal senso T.a.r.
Abruzzo, sez. Pescara, 08 aprile 2004, n. 374, in P.Q.M.,
2004, I, 111: “Il provvedimento col quale il
Comune dispone la reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati
all'espropriazione decaduti per superamento del quinquennio ai sensi dell'art. 2 l. 19 novembre 1968 n. 1187,
necessita della previsione solo generica di indennizzo e non anche della
specifica quantificazione delle spese occorrenti per l'espropriazione e dei
possibili mezzi di copertura; purtuttavia l'Amministrazione, anche se non è
obbligata ad indicare direttamente negli atti di pianificazione generale il
"quantum" dell'indennizzo previsto per ciascun proprietario, deve
precisare - quale requisito di legittimità del provvedimento - anche i criteri
generali in base ai quali procederà alla liquidazione degli importi da
corrispondere, in modo da consentire la sollecita liquidazione di quanto
dovuto”.
In dottrina, si legga in
proposito M. CECCHINI, Legge-provvedimento e tutela giurisdizionale
“attenuata”, in Cons. Stato, 2004, I, 2148 ss.
Corte cost., 21 marzo
1989, n. 143, in
Foro it., Rep., 1991, voce Trentino-Alto Adige [6780], n. 77: “È
infondata la questione di legittimità costituzionale degli art. 21, d.p.r. 22
marzo 1974, n. 381 e 14, l.
prov. Trento 2 marzo 1964, n. 2, nella parte in cui prevedono che il piano
urbanistico provinciale di Trento sia approvato con legge provinciale, anziché
con atto amministrativo, in riferimento agli art. 3, 1º comma, e 113 cost.”.
Corte cost. 2 marzo 1962,
n.13 cit..
In tal senso R. DICKMANN,
La legge in luogo di provvedimento, in Riv. trim. dir. pubbl.,
1999, 917.
G. MANFREDI, Leggi
provvedimento, forma di stato, riserva di amministrazione, in Foro
amm.-Cons. Stato, 2003, 1290 che nel nuovo ordinamento costituzionale
configurato dalla riforma del tit. V, giacché l’ammissibilità di leggi-provvedimento
di Stato e Regioni nell’ambito delle funzioni amministrative attribuite alle
autonomie locali, finirebbe per svuotare di significato l’art. 118 Cost..
A. FRANCO, Leggi
provvedimento, principi generali dell’ordinamento, principio del giusto procedimento,
in Giur. cost., 1989, II, 1041.
28 Osserva G. MANFREDI, Leggi provvedimento, cit., che nel nuovo ordinamento costituzionale
configurato dalla riforma del tit. V, l’ammissibilità di leggi-provvedimento di
Stato e Regioni nell’ambito delle funzioni amministrative attribuite alle
autonomie locali, finirebbe per svuotare di significato l’art. 118 Cost..
Significative, in tal
senso, Corte cost., 15 luglio 1991, n. 346, in Giur. costit., 1991, 2773, con
nota di SORRENTINO; Corte cost., 24 febbraio 1995, n. 63, ivi., 1995,
534; Corte cost., 21 luglio 1995, n. 347, ivi, 1995, 2608.
F. SALVIA, Giusto
procedimento e leggi provvedimento regionali, in Regioni, 1990,
1106.
Tra le altre Corte cost.,
3 giugno 1998, n. 211, in
Foro it., 1998, I, 2049.
Corte cost., 30 marzo
1995, n. 94 in
Foro it., 1995, I, 1081, con note di CERRI, ROMBOLI, ANGIOLINI; Corte
cost., 29 maggio 1997, n. 153,
in Giur. it., 1997, I, 524, con nota di FRONTONI.
Corte cost., 10 gennaio
1997, n. 2, in
Foro it., 1997, I, 368.
Corte cost. 24 febbraio
1965, n.63 cit..
In tal senso P. FALLETTA,
Leggi provvedimento e tutela giurisdizionale, in Giur. cost.,
2002, 4439.
Secondo Corte cost. 29
ottobre 2002, n. 429, in
Foro it., 2003, I, 387,con nota di CERRI, “La legge censurata ha assunto i caratteri di legge-provvedimento, la
cui adozione, di per sé non inammissibile, va tuttavia esaminata nell’ambito di
uno scrutinio stretto di costituzionalità essenzialmente sotto i profili della
non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore
regionale; scrutinio che, come si è detto, nella specie è positivo anche per
quanto riguarda l’ipotizzato contrasto con un’asserita riserva costituzionale
di amministrazione in favore della giunta regionale, dal momento che tale riserva
non appare configurabile alla luce della giurisprudenza della corte”.
Così Corte cost. 21
luglio 1995, n.347 cit..
E’ l’opinione di A.
PORPORATO, Sindacato di legittimità costituzionale sulle
leggi-provvedimento: il controllo «stretto» di ragionevolezza, in Giust.
civ., 2005, I, 539; del medesimo avviso C. PINELLI, In tema di scrutinio
stretto sulle leggi-provvedimento, in Giur. cost., 2002, 3235. Per
un auspicio in tal senso si pronunciano invece F. DELFINO, Approvazione con
legge di piani urbanistici e tutela giurisdizionale del cittadino, in Foro
amm., 1990, 2487 e A. FRANCO, Leggi provvedimento, principi generali
dell’ordinamento, principio del giusto procedimento, in Giur. cost.,
1989, II, 1041.
Corte cost. 21 luglio
1995, n. 347, cit..
Corte cost. 29 ottobre
2002, n. 429, cit..
Corte cost., 11 giugno
1999, n. 225, in
Foro it., 2000, I, 370, con nota di FACCON.
Corte cost., 21 marzo
1989, n. 143 cit..
Corte cost., 29 dicembre
1988, n. 1164, in
Cons. Stato, 1988, II, 2325: “Nel sistema urbanistico della provincia
di Trento i programmi di fabbricazione, destinati a scomparire con l’entrata in
vigore dei piani comprensoriali, non svolgono, durante il regime transitorio,
una funzione analoga a quella dei piani regolatori generali; pertanto, l’art.
unico l. prov. 27 luglio 1981, n. 11, non è in contrasto con l’art. 3 cost.,
nella parte in cui stabilisce, per i programmi di fabbricazione, una durata
massima di dieci anni per i vincoli preordinati alle attrezzature pubbliche e
collettive superiore a quella di cinque anni, stabilita per i vincoli contenuti
nei piani comprensoriali e nei piani regolatori generali”.
A. FRANCO, Leggi
provvedimento…, cit., 1081.
Corte cost. 11 giugno
1999, n.225 cit.
In tal senso si vedano:
Corte cost. 25 maggio 1963, n. 87: “Se la Corte puo' individuare la questione di costituzionalita' che le e' stata
sottoposta e precedere nel giudizio, e' irrilevante che nell'ordinanza di
rimessione siano state erroneamente indicate le norme
costituzionali che si assumono violate. (Nella specie, era stata sollevata
questione di legittimita' della legge provinciale di Bolzano 7 gennaio 1959 n.
2, facendo erroneamente richiamo all'art. 117 cost., che definisce l'oggetto e
i limiti del potere legislativo delle regioni di diritto comune, ed all'art.
134 cost., il quale specifica le competenze della Corte costituzionale; ma poiche' erano stati esplicitamente
richiamati anche gli artt. 11 n. 8 e 4 dello statuto regionale, i quali
concernono la materia degli usi civici, materia in cui disponeva la legge
denunciata, la Corte ha ritenuto che i vizi di
quest'ultima fossero configurati come violazione dei limiti segnati alla
competenza legislativa provinciale in materia di usi civici”; Corte cost. 4
aprile 1990 n. 155, “Ben può la Corte costituzionale individuare - al di là del
tenore letterale dell'ordinanza di rimessione - quali sono le norme su cui
convergono i dubbi di incostituzionalità del giudice a quo. (Nella specie, la Corte ha ritenuto che la questione di
legittimità costituzionale sollevata con riguardo agli artt. 1, comma secondo,
e 3, commi secondo, terzo e quattordicesimo della legge sull'editoria n. 67 del
1987, concerna in realtà il solo art. 3, comma terzo, della medesima legge)”.
La proroga decorreva
dall’entrata in vigore della l. reg. Campania 16/98, ovvero dal 25.8.1998,
giorno di pubblicazione della legge sul B.U. regionale, e quindi al momento del
decreto di occupazione oggetto dei giudizi amministrativi (13.3.2002) detta
proroga era scaduta (25.5.2001). Nessun effetto sul decreto impugnato, dunque,
eserciterebbero le norme censurate: e nemmeno può opinarsi – le stesse
ordinanze di rimessione non lo prospettavano – che la successiva l.reg. 10/01
abbia ulteriormente allungato la proroga, avendo la stessa avuto, semplicemente,
l’effetto di rendere applicabile la proroga triennale della l. 16/98 ai piani
scaduti.
Cass. 15 gennaio 2000, n.
425, in
Foro it., Rep., 2000, voce Espropriazione
per p.i., n. 135: “Ai fini della
determinazione dell’indennità d’espropriazione, la valutazione dell’area
espropriata (avente, nella specie, attitudine edificatoria in base al prg),
prescinde dall’eventuale sua inclusione di un piano di sviluppo industriale,
trattandosi di un vincolo che, essendo preordinato all’esproprio, non ha natura
conformativa”.
Significative in tal
senso Cons. Stato, 14 maggio 2004, n.3131, in Riv. Giur, edilizia, 2004,
I, 2053, nonché Cons. Stato, 19 maggio 2004, n.3217, in Foro Amm. Cons.
Stato, 2004, 1379.
Si legga in tal senso C.
Stato, sez. IV, 11 marzo 2003, n. 1321, in Cons. Stato, 2003, I, 624.
L’orientamento
giurisprudenziale più recente è nel senso dell’effetto conformativo della
proprietà privata nonostante la fondamentale natura del piano a.s.i. di piano
di direttive: così - Cass. 10 novembre 2006, n. 24041, in CED Cassazione,
secondo cui “I piani regolatori, adottati
o modificati in relazione al piano per l'area di sviluppo industriale, possiedono valenza
conformativa della proprietà dei fondi in esso inclusi, e sono dunque
pienamente idonei a conferire ad essi qualità edificatoria, ancorché detta
qualità debba essere valutata con riferimento alla destinazione specifica di
zona industriale”.
La questione non può
dirsi, tuttavia, definitivamente chiusa, avendo la regione Campania,
adottato, dopo la pronuncia in commento, la legge 21 agosto 2007, n. 10, il cui art. 1
(articolo unico), al comma 1, recita testualmente: <<1. Le disposizioni
di cui alla legge regionale 19 gennaio 2007, n. 1, articolo 31, comma 28, si
applicano anche ai piani ASI prorogati ai sensi della legge regionale 13 agosto
1998, n. 16, articolo 10, comma 9 e della legge regionale 11 agosto 2001, n.
10, articolo 77>>.
Premesso che la l.r. n. 1 del 2007 è la legge finanziaria
campana, si osserva che la norma testé riportata, ha una duplice funzione: a) per un verso
chiarisce che tra i piani regolatori ASI vigenti vi sarebbero pure quelli che
erano stati prorogati
(rectius «rivitalizzati») dall'articolo 10, comma 9
della legge regionale 13 agosto
1998, n. 16 e dall'art. 77 della
legge 11 agosto
2001 n. 10, (cioè proprio le
norme dichiarate incostituzionali con la sentenza in commento); b) per altro
verso dispone una proroga, sia pure in parte qua, di questi ed altri piani
regolatori ASI (vigenti al momento dell'entrata
in vigore della
legge urbanistica regionale)
fino all'esecutività dei piani
sovraordinati PIR e
PTCP o piani di settore.
Si tratta, in altri termini, di una proroga a tempo indeterminato
con l'effetto ulteriore di fornire a
questi strumenti di pianificazione generale urbanistica specifiche valenze
espropriative.
La questione è, pertanto, nuovamente all’esame della corte
costituzionale, attraverso lo scrutinio di costituzionalità della nuova norma
per contrasto con gli articoli 3, 42, terzo comma e 97 ma non, stranamente,
dell’art. 136 della Costituzione, su ricorso della Presidenza del Consiglio dei
Ministri in calendario all’udienza pubblica del 07 ottobre 2008.