Alfonso Graziano

Magistrato TAR Piemonte

 

Le società  di riscossione delle entrate locali e l’ingiunzione fiscale di cui al R.D. n. 639/1910 dopo la Finanziaria per il 2008 e il Decreto  milleproroghe.

 

Sommario.

Premessa. 1. Natura giuridica dell’ingiunzione fiscale e soggetti dell’ordinamento autorizzati ad emetterla: vi rientrano anche le società miste locali per l’accertamento e la riscossione delle entrate patrimoniali?

2.La giurisdizione in ordine all’opposizione avverso l’ingiunzione fiscale: brevi profili processuali.

3. Il potere di emettere ingiunzioni da parte delle società miste nella Finanziaria  per il 2008. Coerenza della scelta legislativa.

4. Le società di riscossione nell’art 1, comma 224, l. 24.12.2007 n. 244 e l’in house providing nella più recente giurisprudenza: Adunanza Plenaria 3.3.2008, n. 1.

5. La riesumazione del potere di emettere ingiunzioni fiscali nel decreto milleproproghe (D.L. 31.12.2007, n. 247). Rigorosità dell’accertamento dei presupposti.

6. Società di riscossione e recupero delle sanzioni da violazioni al Codice della strada.

 

Premessa.

Nelle pagine che seguono si analizza l’ambito dei soggetti dell’ordinamento abilitati ad emettere ingiunzioni fiscali ex art. 2 R.D. 14.4.1910, n. 639 per la riscossione delle entrate patrimoniali pubbliche, onde indagare se tra tali soggetti autorizzati rientrino anche le nuove figure di società a prevalente o totale capitale pubblico locale che gli enti locali stanno costituendo per l’affidamento ad esse delle attività di accertamento e riscossione dei tributi e delle altre entrate, a ciò legittimati dall’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997 e dall’art. 149 del d.lgs. n. 267/2000 (Testo Unico sugli Enti Locali).

L’occasione è stata opportuna per ripercorere la giurisprudenza di legittimità che via via ha indicato i soggetti legittimati ad avvalersi di tale speciale strumento ingiuntivo, nonché la stessa natura giuridica dell’istituto in esame. Brevi note sono poi anche dedicate agli aspetti processuali, primo fra tutti la spettanza della giurisdizione sull’opposizione all’ingiunzione.

Il lavoro contiene un cenno alle novità contenute in materia nella Legge finanziaria per il 2008 e nel D.L. n. 247/2007, convertito con legge 28.2.2008, n. 31 che ha reintrodotto la facoltà per le società di riscossione e i concessionari minori di ricorrere allo strumento dell’ingiunzione fiscale per il recupero delle entrate patrimoniali degli enti, peraltro subordinando la legittimità dell’adozione di tale atto a rigorosi condizioni definite nella finanziaria per il 2008 là dove ha novellato l’art. 52 del d.lg.s. n. 446/1997 istitutivo dell’IRAP.

Il saggio si conclude con l’esame della questione intorno alla legittimità o meno dell’adozione dello strumento e del procedimento dell’ingiunzione ex R.D. n. 639/1910 anche per la riscossione dei proventi derivanti da violazioni a norme del Codice della strada, secondo una prassi che si sta vieppiù diffondendo, ma alla quale la giurisprudenza ordinaria sta reagendo negativamente.

 

1. Natura giuridica dell’ingiunzione fiscale e soggetti dell’ordinamento autorizzati ad emetterla: vi rientrano anche le società miste locali per l’accertamento e la riscossione delle entrate patrimoniali?

Come si accennava in apertura, si è fatta questione della spettanza o meno in capo alle società pubbliche locali di accertamento e di riscossione dei tributi e delle altre entrate degli enti locali, del potere di adottare provvedimenti ingiuntivi nella forma e nel regime di cui agli artt. 1 e 2 del Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639, recante il Testo unico delle disposizioni sulla riscossione coattiva delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici.

Preliminarmente va detto che ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 5.12.1997 n. 446 (Istituzione dell’IRAP e riordino dei tributi locali) gli enti locali possono affidare le attività di accertamento, liquidazione e riscossione delle proprie entrate, patrimoniali anche tributarie, mediante convenzione alle Aziende speciali, oltre che svolgere rifatte attività in forma associata ai sensi degli artt. 24 e ss. dell’abrogata L. n. 142/1990 (cioè mediante convenzione o consorzi). Possono anche affidare la gestione delle attività in parola, ma nel rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici, a società per azioni o a responsabilità limitata i cui soci privati siano prescelti tra i soggetti iscritti all’Albo di cui all’art. 53 de d.lgs.n. 446/1997, ovvero, sempre nel rispetto delle procedure previste per l’affidamento dei servizi pubblici, agli stessi soggetti privati iscritti al predetto albo o a società miste operanti presso altri enti locali. Non possono, peraltro, affidare tali attività a società di capitali a maggioranza privata, ostandovi la previsione della necessaria prevalenza del capitale pubblico locale di cui all’art. 52, comma 5, d.lgs. n. 446/1997[1].

La giurisprudenza amministrativa, sia detto per incidens, ha affermato che le attività di accertamento e riscossione delle entrate degli enti pubblici costituiscono servizio pubblico[2]. Sull’esattezza di tale assunto è lecito nutrire qualche perplessità, ove si consideri che secondo le ultime acquisizioni della giurisprudenza, anche delle Sezioni Unite, è servizi pubblico solo l’attività diretta a soddisfare in via immediata le esigenze della collettività indifferenziata degli utenti, e non anche quelle attività e quelle prestazioni di carattere strumentale rese al soggetto preposto al suo esercizio[3]. E non v’ha dubbio che le attività di accertamento e riscossione di tributi e altre entrate dell’ente locale non sono rivolte a soddisfare direttamente le esigenze dell’utenza ma sono prestazioni strumentali rese all’ente locale.

Al di là della qualificazione teorica delle attività di accertamento e riscossione delle entrate, è interessante indagare le modalità procedimentali attraverso le quali il soggetto terzo – società a prevalente capitale pubblico locale, al quale in ipotesi il Comune abbia affidato l’esercizio delle predette attività, possa attuare il prelievo; se, cioè possa servirsi o meno dello strumento dell’ingiunzione c.d. fiscale di cui agli artt. 2 e ss. del R.D. n. 639/1910.

Sul punto è noto che lo strumento di cui agli art. 1 e 2 del R.D. citato è stato istituito dal legislatore, come recita l’intitolazione stessa del Decreto, al fine di consentire una celere riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici, appositamente coniando un atto che cumula in sé le caratteristiche e gli effetti del decreto ingiuntivo e del precetto e che originariamente doveva essere reso esecutivo dal Pretore e che poi con legge del 1998 è stato reso esecutivo ex lege.

Orbene, l’ingiunzione di cui all’art. 2 del R.D. n. 639/1910, di competenza del Responsabile o del Dirigente dell’apposito degli Enti locali, condensa la massima espressione del potere di imperio dell’Amministrazione, posto che costituisce uno strumento derogatorio alla ordinaria procedura monitoria ingiuntiva di matrice giurisdizionale (con la correlativa garanzia insita nella provenienza dell’atto dall’Autorità Giudiziaria e a seguito di un sia pur sommario accertamento delle causali documentali del credito) ed era pertanto apprestato dall’ordinamento a favore di funzionari o Dirigenti dello Stato o di altri Enti dalla indiscussa formale natura pubblica.

L’ingiunzione fiscale rappresentava e rappresenta tuttora, infatti, uno strumento impositivo derogatorio ed eccezionale,  messo a disposizione delle persone giuridiche pubbliche e, stante siffatta eccezionalità, la sua adozione non può essere estesa a soggetti diversi da quelli per i quali la legge lo ha predisposto. Una eventuale estensione analogica è interdetta dal principio che vieta l’analogia delle norme eccezionali, principio  riveniente la sua fonte nell’art. 13 delle Disp. prel. al C.C., in forza del quale è vietata l’analogia per le “leggi penali e per quelle che fanno eccezione a regole generali”. E lo strumento unilaterale ed extra giurisdizionale dell’ingiunzione fiscale indubbiamente “fa eccezione” alla regola generale della creazione dell’atto di ingiunzione nella sede giudiziaria e ad opera di un organo terzo qual è il Giudice.

L’emissione dell’ingiunzione fiscale deve, pertanto, considerarsi riservata ai soli Enti pubblici in senso soggettivo, e non può estendersi, per il rilevato divieto di analogia, alle società private, quantunque integralmente possedute da enti pubblici.

La tesi qui sostenuta trova conforto nella giurisprudenza della Suprema Corte, la quale già dagli anni ‘80 sottolinea dell’ingiunzione fiscale ex artt.1 e 2 del R.D. n. 639/1910, la natura di atto amministrativo e la sua derivazione dal potere di autotutela della Pubblica amministrazione in senso proprio. Il S. C. ha infatti chiaramente statuito che “L’ingiunzione fiscale è manifestazione del potere di autoaccertamento ed autotutela della Pubblica Amministrazione in materia tributaria, ha natura di atto amministrativo che cumula in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto”[4]

L’istituto dell’ingiunzione fiscale viene poi fatto discendere dal “potere di autotutela dell’amministrazione impositrice” [5]

Alla luce delle riportate affermazioni del Giudice di legittimità pare di poter sostenere che l’istituto in commento può essere considerato espressione del generale potere di autotutela esecutiva della P.A., e ad esso ricondotto. Potere mediante il quale questa provvede alla tutela dei propri beni e, in definitiva anche dell’integrità del proprio patrimonio mercé l’adozione anche di misure recuperatorie, delle quali l’ingiunzione fiscale rappresenta un significativo esempio.

Va segnalato che l’indicata fonte e natura formale pubblicistica è stata ribadita più recentemente dalla Cassazione che ha sancito che l’ingiunzione fiscale “trova il suo fondamento nel potere di autoaccertamento della Pubblica Amministrazione”[6]

Successivamente il Supremo Collegio ha rimarcato la derivazione dell’ingiunzione fiscale dal potere amministrativo di realizzare coattivamente la sua pretesa, ribadendo che “l’ingiunzione fiscale, quale estrinsecazione del potere di supremazia dello Stato e degli altri enti ai quali la legge riconosce tale potere, ripete la sua efficacia direttamente dal potere attribuito all’ente, di realizzare coattivamente la sua pretesa.[7]

Per completezza, oltre alle sentenze già citate giova richiamarne una, sempre della Corte di Cassazione, che appare molto netta nell’individuare i soggetti dell’ordinamento che possono avvalersi del procedimento e dello strumento monitorio dell’ingiunzione fiscale. La Corte ha precisato, in termini molto chiari che “Il ricorso al procedimento ingiunzionale, di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, è previsto per le entrate patrimoniali degli enti pubblici, e cioè per quei proventi che derivino da un rapporto, sia pubblicistico che di natura contrattuale, per il godimento di un bene operizio, in diretta connessione con la normale attività istituzionale degli Enti medesimi”[8].

Detta pronuncia si appalesa illuminante nel delimitare le categorie di soggetti dell’ordinamento che possono adoperare il rimedio dell’ingiunzione fiscale, derogatorio ed eccezionale rispetto agli strumenti di diritto comune, e le circoscrive ai soli Enti pubblici.

Merita anche di essere segnalato che più recentemente la Suprema Corte ha ribadito l’assunto di cui sopra, chiarendo ancora una volta che “Lo Stato e gli Enti pubblici possono avvalersi dello speciale procedimento ingiunzionale (di cui al R.D. n. 639/1910, n.d.s.) anche per entrate di diritto privato” [9]. Ancor più di recente la Cassazione ha ribadito la legittimazione dei soli enti pubblici all’uso dell’ingiunzione fiscale, affermando che “lo speciale procedimento disciplinato dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639 è utilizzabile, da parte della pubblica amministrazione, non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, trovando il suo fondamento nel potere di autoaccertamento della medesima pubblica amministrazione”[10].

Sulla scorta delle richiamate pronunce della Suprema Corte, oltre che della lettera della legge, intitolata “testo unico per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato”, deve affermarsi che l’ingiunzione fiscale è un rimedio recuperatorio utilizzabile solo dagli enti pubblici  in senso proprio. E in effetti leggendo le diverse sentenze di legittimità  che si sono a vario titolo occupate dell’argomento, si rinvengono,oltre alle tradizionali amministrazioni statali, solo enti pubblici i senso proprio, della più disparata natura, quali enti pubblici di beneficenza   e assistenza, soppressi enti di consumo, AIMA, consorzi di bonifica, l’ente Poste, etc.

Merita altresì di essere segnalato che sulla medesima opzione esegetica si è di recente posta anche la giurisprudenza tributaria, la quale, partendo dalla considerazione che l’ingiunzione fiscale deve essere munita del visto di esecutorietà del responsabile del servizio competente, incardinato nella struttura dell’ente locale creditore, ha limpidamente affermato essere nulla, in quanto viziata da eccesso di potere e violazione di legge, l’ingiunzione emessa da società affidataria del servizio di liquidazione e riscossione dei tributi locali, stabilendo l’art. 52 del d.lg. 15.12.1997, n. 446, in connessione con l’art. 2 R.D. 14.4.1910, n. 639, che il visto di esecutorietà dell’ingiunzione deve essere apposto, in ogni caso, dal funzionario responsabile appartenente all’ente locale creditore[11]. Va evidenziato che la sentenza parla di nullità del provvedimento sub specie di eccesso di potere e violazione di legge  poiché in diritto tributario la categoria della nullità coincide con quella dell’illegittimità nel diritto amministrativo, nelle sue tradizionali espressioni della violazione di legge, dell’eccesso di potere e dell’incompetenza relativa.

La tesi della delimitazione ai soggetti legittimati ad emettere l’ingiunzione fiscale ai soli soggetti pubblici, salvo  che una legge espressamente la estenda anche a privati,trova inoltre conforto a parere di chi scrive, anche in tre norme dell’ordinamento, entrambe, tra l’altro, appartenenti al sistema  e all’ordinamento finanziario e tributario.

Il D.P.R.  26 settembre 1972, n. 639, che disciplina l’imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni, all’art. 38 individua le forme di gestione di tali imposte e prevede espressamente che l’accertamento e la riscossione possa essere attuato mediante concessione a terzi. Ha cura di precisare la norma che in tal caso “il concessionario subentra al Comune in tutti i diritti e gli obblighi previsti nel presente decreto (...) e, inoltre, che “può avvalersi anche del procedimento esecutivo previsto dal precedente art. 25, emettendo i relativi atti ingiuntivi”. L’art. 25 richiamato, a sua volta richiama per la procedura di riscossione l’ingiunzione fiscale di cui al R.D. n. 639/1910.

Siamo quindi in presenza dell’attribuzione espressa ad un privato (il concessionario) della potestà di emettere l’ingiunzione fiscale. Viene, dunque, da pensare che se il legislatore ha avvertito la necessità di prevedere espressamente a favore di un soggetto privato l’attribuzione della facoltà di avvalersi dello strumento di diritto pubblico dell’ingiunzione di cui al R.D. n. 639/1910, in difetto di tale espressa previsione normativa il concessionario non avrebbe potuto emettere ingiunzioni fiscali.

La delineata necessità di espressa attribuzione al privato  della facoltà di adottare lo strumento in analisi pare una conferma che lo stesso è apprestato dall’ordinamento, in via generale, unicamente a favore di soggetti pubblici e che un privato, benché controllato o posseduto in misura maggioritaria da un ente pubblico o suo concessionario[12] possa avvalersi dell’ingiunzione fiscale solo ove ciò sia espressamente consentito da una disposizione di legge.

In difetto di siffatta espressa previsione normativa un privato che emettesse un’ingiunzione fiscale in materia tributaria (e segnatamente nell’ambito disciplinato dal D.P.R. n. 639/1972) porrebbe in essere un provvedimento in situazione di carenza di potere, e perciò nullo, con ciò che ne consegue in termini processuali.

Orbene, nel caso delle società miste locali non concessionarie non si rinviene alcuna norma che attribuisca espressamente alle stesse, così come configurate nel modello tipo di cui all’art.113 del d.lgs. n. 267/2000,  il potere di avvalersi dello strumento e della procedura di cui al R.D. n. 639/1910. Tace sul punto l’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997 (che al comma 5, lett.b) delinea un particolare tipo di società mista locale, speciale  rispetto al modello generale di cui all’art. 113 del TUEL).

Non giova nemmeno l’art. 1, comma 447 L. 23.12.2005, n. 266 (Legge Finanziaria per il 2006) il quale consente solo ai concessionari iscritti negli appositi albi di cui all’art. 53 d.ls. n. 446/1997 di procedere all’accertamento e alla riscossione di tutte le entrate degli enti locali con le modalità previste per detti enti locali, ma non anche alle società che non sono concessionarie iscritte negli albi di cui al citato art. 53.

La seconda norma che può invocarsi a supporto alla tesi che si va sostenendo è l’art. 12, comma 5 della L. 23.12.1992, n. 498 “Interventi urgenti in materia di finanza pubblica”, comma poi abrogato dall’art. 274 del D.Lgs. 18.8.2000, n. 267 (Testo Unico sugli Enti Locali).

Com’è noto l’art. 12, L. n. 498/1992 contempla la costituzione di società miste locali a capitale pubblico senza il vincolo della maggioranza pubblica, deputate all’esercizio di servizi pubblici e alla realizzazione di infrastrutture ed opere necessarie al loro corretto svolgimento[13]. Ebbene, il comma 5 dell’art. 12 cit. recitava “ La tariffa costituisce il corrispettivo dei servizi pubblici; essa è determinata ed adeguata ogni anno dai soggetti proprietari (...) Qualora i servizi siano gestiti da soggetti diversi dagli enti pubblici per effetto di particolari convenzioni o concessioni dell’ente o per effetto del modello organizzativo di società mista di cui all’art. 1, la tariffa è riscossa dal soggetto che gestisce i servizi pubblici”.

Null’altro dispone e stabilisce la norma, pur dopo avere espressamente investito il concessionario o la società mista per i servizi pubblici, della funzione e del compito di riscuotere la tariffa. Tace, dunque, il legislatore in ordine al procedimento e allo strumento da impiegarsi da parte del privato al fine di riscuotere la tariffa e non riconosce al gestore del servizio pubblico locale nonché del servizio stesso di riscossione dei proventi tariffari, la facoltà e la potestà di emettere l’ingiunzione fiscale.

Siffatto silenzio, in ossequio ad un’esegesi sistematica del dato ordinamentale, da compiersi anche nella considerazione che in materia di imposte locali di cui al D.P.R. n. 638/1972 e al coevo D.P.R. n. 639/1972 il potere del concessionario privato della riscossione  di avvalersi dell’ingiunzione fiscale è espressamente sancito dall’art. 38, non può ragionevolmente consentire all’interprete l’applicazione estensiva o analogica della facoltà di adottare lo strumento e il procedimento dell’ingiunzione di cui all’art. 2 del R.D. n. 639/1910  e della correlativa potestà di riscossione tariffaria da parte dei privati gestori del servizio pubblico locale

Vi osta, oltretutto, come più sopra illustrato, stante la natura dell’ingiunzione de qua di strumento derogatorio ed eccezionale, anche il divieto di analogia delle leggi che “fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi” sancito dall’art. 13 delle Disp. Prelim. al C.C.

La terza norma che consente di trarre la conclusione che l’ingiunzione fiscale di cui all’art. 2 del R.D. n. 639/1910 è riservata alle sole pubbliche amministrazioni in senso proprio e che un soggetto privato può avvalersene solo per espressa autorizzazione legislativa, è la disposizione di cui all’art. 52, commi 5 e 6 del d.lgs. n. 446/1997. La norma stabilisce che i soggetti di cui al comma 5 lett.b) ai quali il Comune abbia delegato l’esercizio disgiunto delle attività di accertamento e riscossione delle entrate, possono procedervi mediante il concessionario della riscossione di cui al D.P.R. n. 43/1988 o mediante il R.D. n. 639/1910.

Orbene, detta norma conferma l’assunto che quando il legislatore ha voluto consentire ad un privato di emettere l’ingiunzione fiscale lo ha fatto con una norma espressa, in dipendenza delle condizioni e presupposti contestualmente delineati dalla norma attributiva del potere ingiuntivo speciale.

In termini generali può osservarsi che solo in presenza di talune condizioni – generalmente trattasi di particolari requisiti del privato abilitato dalla legge all’adozione dell’ingiunzione fiscale – il legislatore facoltizza un soggetto non pubblico ad avvalersi dello strumento pubblicistico di cui agli artt. 2 e ss.del RD. N. 639/1910. Nell’ipotesi di cui all’art. 38 del D.P.R. n. 639/1972 dette condizioni si risolvono nella qualità soggettiva, rectius, qualificazione, del privato abilitato, che deve essere un concessionario locale della riscossione.

Nella previsione di cui all’art. 52, comma 5 del d.lgs. n. 446/1997 le condizioni disegnate dal legislatore sono due, alternativamente: il privato abilitato all’adozione dell’ingiunzione deve essere o un concessionario di cui all’art. 53 dello stesso decreto legislativo, iscritto nel relativo albo contemplato da quest’ultima norma, o una società mista a prevalente capitale pubblico locale che annoveri nella compagine uno o più soci privati prescelti tra soggetti iscritti nello stesso albo di cui all’art. 53.

La ratio della delineata limitazione della potere di emettere ingiunzioni fiscali ai soli concessionari iscritti nell’albo dei soggetti abilitati a svolgere attività di accertamento, liquidazione e riscossione dei tributi di cui all’art. 53 d.lgs. cit. (albo regolamentato con D.M. 289/2000) o a società di capitali costituite dall’ente locale con privati scelti tra i concessionari iscritti all’albo in parola, va evidentemente ricercata nell’intento di assicurare che le attività di riscossione, che per loro natura richiedono una dotazione strutturale e strumentale idonea e una qualificazione e una competenza tecnica quanto meno generica ma sovente specifica nel diritto tributario, talora involgendo vere e proprie questioni giuridiche (si pensi, solo a titolo esemplificativo, alle tematiche in punto alla prescrizione dei crediti tributari e al regime di decorrenza e interruzione del relativo termine; al sistema delle compensazioni dei debiti e crediti di imposta; alle modalità e al regime formale de termini per le notifiche, etc.) vengano svolte da soggetti che posseggano tale qualificazione e organizzazione, avendola dovuta comprovare per conseguire l’iscrizione nell’Albo di cui al D.M. n. 289/2000.

Del resto, coerentemente, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che è legittimo che un bando di gara per l’affidamento del servizio di accertamento e riscossione dei tributi imponga nei partecipanti la prova di qualificazione nell’attività di recupero crediti e il possesso di connesse strutture organizzative[14].

Requisiti che sono garantiti o in via immediata e diretta dall’essere il soggetto privato un concessionario iscritto all’albo in argomento, o invia indiretta e mediata dall’essere una società mista nella cui compagine sociale sia presente un  socio privato prescelto tra i concessionari iscritti all’albo medesimo. Della qualificazione del socio “tecnico” si avvale, come d’ordinario, la società stessa nel suo complesso, in tal modo fornendo le garanzie di competenza in virtù delle quali il legislatore ha commesso al privato la potestà di emettere ingiunzioni fiscali, estendendo a questi una prerogativa spettante ai soli enti pubblici tradizionali.

Non può sottacersi che l’art. 2 del D.M. n. 289/2000 esonera le società a prevalente capitale pubblico dall’iscrizione nell’apposito Albo regolamentato con lo stesso decreto.

 Rimane da chiedersi quale significato abbia siffatta esenzione, se, cioè, la stessa equivalga ad esentare le società in questione dalla necessità della presenza nella compagine societaria, di almeno un concessionario c.d. minore, cioè iscritto nell’albo di cui all’art. 53 d.lgs. n. 446/1997.

Al riguardo è di immediata evidenza che la ratio dell’esenzione in argomento appare come una disposizione di favore per le società a prevalente capitale pubblico locale, le quali sono esonerate dall’iscrizione nell’Albo come società. Il che, peraltro, non esclude che la società, per essere conforme al modello speciale disegnato dall’art. 52, comma 2 d.lgs. cit. ed attributaria della potestà di emettere ingiunzioni fiscali, debba essere costituita con almeno un soggetto iscritto all’Albo medesimo.

In altri termini, il legislatore vuole che la facoltà di ricorrere all’ingiunzione fiscale venga esercitata (oltre che dall’ente locale) o da un concessionario minore, cioè un soggetto iscritto all’albo di cui all’art. 53 cit., o da una società che annoveri al suo interno almeno uno di tali concessionari. Una tale società, poi, se a prevalente capitale pubblico locale, è esonerata dall’obbligo di chiedere ed ottenere l’iscrizione all’albo predetto.

Quanto all’oggetto dell’ingiunzione fiscale, va detto che la giurisprudenza è orientata ad estendere l’ambito oggettivo dello strumento ingiuntivo oltre la materia tributaria, fino a comprendervi anche le entrate di diritto privato, senza che occorra la preventiva adozione di un autonomo provvedimento che accerti e quantifichi il debito restitutorio[15].

In definitiva, dunque, le società di accertamento e riscossione tributi, ove non siano costituite con almeno un soggetto privato scelto (presumibilmente nel rispetto delle procedure di selezione dei soci privati minoritari,benché la norma taccia sul punto) tra gli iscritti all’albo di cui all’art. 53 d.lgs. n. 446/1997, non possono riscuotere le entrate mediante l’adozione del provvedimento di ingiunzione fiscale ex art. 2 R.D. n. 639/1910, ma devono trasmettere l’accertamento all’ente locale che solo può adottare l’ingiunzione fiscale o al concessionario per la riscossione.

Salvo poi a poter espletare la procedura di riscossione coattiva iure civili, avvalendosi dell’ingiunzione emessa dall’ente locale, in caso di mancato pagamento da parte del debitore privato.

Ora, se tutto ciò deve sostenersi relativamente ad un’ingiunzione avente ad oggetto un’entrata tributaria, a maggior ragione va predicato relativamente alle ingiunzioni aventi ad oggetto entrate di diritto pubblico ma non tributarie o proventi di diritto comune (quali canoni e tariffe) anche l’accertamento e riscossione delle quali può essere affidato ai soggetti privati di cui alla lett.b. dell’art. 52, stante l’ampia formulazione di detta norma, nonché dell’art. 149 del TUEL.

 

  2. La giurisdizione in ordine all’opposizione avverso l’ingiunzione fiscale: brevi profili processuali.

Un cenno va fatto anche alla problematica in ordine alla giurisdizione in materia di impugnazione dell’ingiunzione fiscale. Sul punto occorre distinguere a seconda del titolo sostanziale che sorregge la pretesa azionata con l’ingiunzione. Se la stessa è intesa a realizzare un’entrata tributaria, le Sezioni Unite affermano la sussistenza delle giurisdizione delle commissioni tributarie, alle quali il D.lgs. n. 546/1992 ha attribuito ogni controversia in materia tributaria, ad eccezione della cognizione sugli atti che costituiscono la fase esecutiva, conoscibili dal giudice ordinario quale giudice dell’esecuzione [16].

Viceversa, ove la pretesa sostanziale fatta valere con l’ingiunzione non sostanzi un’entrata tributaria, l’art. 3 del R.D. 639/1910 istituisce la competenza del Giudice ordinario, ripartita tra giudice di pace e tribunale a seconda del valore, attraverso un’opposizione da presentare entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento. Il giudice ha facoltà di sospendere l’esecuzione, anche mediante decreto apposto in calce al ricorso. La sentenza emessa in primo grado è poi appellabile come una normale sentenza di primo grado e non ricorribile direttamente in Cassazione[17]. Mentre, tuttavia,  nell’opposizione a decreto ingiuntivo ordinaria l’opponente conserva comunque la veste di convenuto e non indossa quella di attore, la giurisprudenza afferma il contrario relativamente al giudizio di opposizione avverso l’ingiunzione fiscale, avendo precisato che in esso l’opponente assume la veste di attore[18], conseguendone che l’amministrazione convenuta può anche proporre domande riconvenzionali e, per converso, che il giudice deve procedere ad una disamina completa della vicenda giuridica, compiendo un controllo formale dell’ingiunzione e una verifica della stessa pretesa sostanziale sottesa al provvedimento impugnato.

La Cassazione ha tuttavia precisato che l’opponente assume la veste di attore solo in senso formale ma non in senso sostanziale[19], dovendo l’amministrazione provare la fondatezza della sua pretesa, e l’opponente limitarsi all’allegazione dei fatti modificativi, impeditivi ed estintivi della pretesa.

Va peraltro segnalato che la prima Sezione della Cassazione sostiene invece che proprio a differenza che nell’opposizione a decreto ingiuntivo, nel giudizio di opposizione all’ingiunzione fiscale l’opponente è attore sia in senso formale che sostanziale e solo la P.A., che è convenuta, può proporre domande riconvenzionali[20].

In chiusura va pure precisato che la giurisprudenza, mentre esclude la giurisdizione del Giudice amministrativo[21] ancorché l’ingiunzione, come ricordato più sopra ha a detta della Cassazione, natura di provvedimento amministrativo, è pure costante nel sottolineare che laddove la pretesa sostanziale sia devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo o a quella della Corte dei Conti, anche la cognizione sull’opposizione è attratta alla competenza del Giudice amministrativo, per esempio sulle ingiunzioni emesse in materia di oneri di urbanizzazione[22], o a quella della Corte dei Conti, ad esempio in materia pensionistica[23].

 

3. Il  potere di emettere ingiunzioni da parte delle società miste nella Finanziaria per il 2008. Coerenza della scelta legislativa.

Ulteriore argomento a favore dell’idea che  la potestà di emettere ingiunzioni fiscali derivi, per le società miste locali di riscossione, unicamente dall’art. 52, comma 6 del d.lgs. n. 446/1997, fu confermato dal DDL di iniziativa governativa e parlamentare, che nel quadro della legge finanziaria per il 2008, all’art.5, commi 54 ss. modificava proprio l’art. 52 citato, abrogando il comma 6. Il legislatore con l’occasione sostituisce l’intero comma 2 della norma ridisegnando i soggetti ai quali il Comune può affidare l’esercizio delle attività di accertamento e riscossione delle proprie entrate per armonizzarlo con la disciplina generale dei servizi pubblici locali di cui all’art. 113 del TUEL.

Orbene, si segnala una sostanziale differenza tra il DDL di iniziativa governativa e quello di iniziativa parlamentare. Il primo consente l’affidamento diretto dei servizi di accertamento e riscossione, alle società a capitale interamente pubblico di cui all’art. 113, comma 5, lett.c) del D.lgs. n. 267/2000, affidamento da avvenire mediante una convenzione.

Era prescritto il rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, ma unicamente per l’affidamento delle attività in parola ai concessionari di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 446/1997 e agli altri  operatori intracomunitari.

In entrambi i casi la durata dell’affidamento non può eccedere i sei anni.

Viceversa, il DDL di iniziativa della Commissione parlamentare estende l’obbligo del rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione del servizi pubblici, anche in caso di affidamento alle società a totale capitale pubblico, precisandosi che per esse devono ricorrere le condizioni dell’in house providing (controllo analogo da parte dell’ente locale e realizzazione della parte più importante dell’attività ella società per lente che la controlla). E’ poi, coerentemente con la disciplina generale di cui all’art. 113 TUEL, stabilito che la società di riscossione possa svolgere la sua attività solo nell’ambito di pertinenza dell’ente territoriale che la controlla. Tale limitazione si pone del resto in armonia con l’art. 13 del c.d. Decreto Bersani, che stabilisce il divieto per le società strumentali di svolgere attività di cui all’oggetto sociale in favore di enti locali diversi da quelli per i quali sono state costituite; e a siffatto divieto non è prevista deroga neanche per l’ipotesi in cui l’affidamento della gestione delle attività venga conseguito in esito a procedure di evidenza pubblica. Si segnala che è stata di recente giudicata legittima l’esclusione da una gara per l’affidamento di un servizio, di una società costituita da un Comune diverso da quello che l’aveva bandita e strumentale alle attività di tale secondo ente locale[24].

Non può non osservarsi, sul punto, come le attività di accertamento e riscossione dei tributi e in genere di tutte le entrate patrimoniali dell’ente costituiscano attività strumentali al soddisfacimento dei bisogni e alla realizzazione degli interessi propri dell’ente locale di riferimento, dovendosi quindi ritenere che la società a ciò dedicata sia annoverabile tra le società c.d. strumentali, ad oggetto sociale limitato o dedicato, poiché, appunto, deputate all’espletamento di attività serventi e strumentali ai fini istituzionali dell’ente locale medesimo.

Appariva eccessiva la previsione, contenuta nel secondo disegno di legge, dell’obbligo di rispettare le procedure ad evidenza pubblica anche per l’affidamento delle attività di riscossione e accertamento a società a totale capitale pubblico locale, per di più integranti i requisiti dell’in house. Ciò si poneva in distonia con la disciplina dell’art. 113 del TUEL[25]che esenta le società a totale capitale pubblico locale dalla soggezione alle gare ad evidenza pubblica per l’attribuzione della gestione sei servizi pubblici locali.

 

4. Le società di riscossione nell’art 1, comma 224, l. 24.12.2007 n. 244 e l’in house providing nella più recente giurisprudenza: Adunanza Plenaria 3.3.2008, n. 1.

 

Orbene, la definitiva versione dell’art. 1, comma 224 della l. 24.12.2007, n. 244 che ha riscritto l’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997, recepisce il disegno di legge parlamentare, introducendo la figura dell’in house providing nella gestione delle attività di accertamento e riscossione e abrogando il comma 6 dell’art. 52, che conferiva alle società miste di riscossione il potere di emettere ingiunzioni fiscali. Più in dettaglio, la norma novellata così recita: “

qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, l’accertamento e la riscossione dei tributi e di tutte le entrate, le relative attività sono affidate, nel rispetto della normativa dell’Unione europea e delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, a:

1) i soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53, comma 1;

2) gli operatori degli Stati membri stabiliti in un Paese dell’Unione europea che esercitano le menzionate attività, i quali devono presentare una certificazione rilasciata dalla competente autorità del loro Stato di stabilimento dalla quale deve risultare la sussistenza di requisiti equivalenti a quelli previsti dalla normativa italiana di settore;

3) la società a capitale interamente pubblico, di cui all’articolo 113, comma 5, lettera c), del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, mediante convenzione, a condizione: che l’ente titolare del capitale sociale eserciti sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente che la controlla; che svolga la propria attività solo nell’ambito territoriale di pertinenza dell’ente che la controlla;

4) le società di cui all’articolo 113, comma 5, lettera b), del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, iscritte nell’albo di cui all’articolo 53, comma 1, del presente decreto, i cui soci privati siano scelti, nel rispetto della disciplina e dei princìpi comunitari, tra i soggetti di cui ai numeri 1) e 2) della presente lettera, a condizione che l’affidamento dei servizi di accertamento e di riscossione dei tributi e delle entrate avvenga sulla base di procedure ad evidenza pubblica ()

     Tralasciando l’analisi dei primi due soggetti gestori, contemplati dai numeri 1 e 2, che non pongono particolari problemi, l’attenzione va posta sui moduli sociali disegnai dai punti 3 e 4. Il primo contempla la figura della società in house, a totale capitale pubblico, la quale, peraltro, deve rispondere ai requisiti comunitari dell’in house, come stabiliti già a partire dalla fondamentale sentenza Teckal del 1999 e che sono il controllo analogo e la dedizione della parte principale dell’attività sociale all’ente locale che l’ha costituita.

Quanto a quest’ultimo requisito conviene ricordare come la giurisprudenza reputa valutabili ai fini de giudizio sulla dedizione dall’attività all’ente di riferimento tutte le attività svolte dalla società. Ma qui, probabilmente la precisazione sconta un forte ridimensionamento, atteso che l’oggetto sociale delle società in argomento pare debba essere esclusivo, inerendo unicamente ad attività di accertamento e riscossione dei tributi locali.

Più interessante è invece l’elaborazione giurisprudenziale concernente il primo fondamentale requisito del controllo analogo a quello esercitato dall’ente locale sui propri servizi. Senza, sul punto, dovere e potere ripercorrere integralmente il dibattito che ha avvinto la giurisprudenza comunitaria e nazionale, merita di essere ricordato per tratti salienti il percorso via via definito intorno all’argomento.

Si è precisato al riguardo che ai fini che interessano non è sufficiente il controllo che può esercitarsi da parte del socio sulla base dei poteri attribuiti dal codice civile in assemblea[26]. Di conseguenza il consiglio di amministrazione non deve avere rilevanti poteri gestionali.

Sulla scorta della giurisprudenza comunitaria è stato escluso il controllo analogo qualora la società annoveri nella compagine una quota anche minima di capitale privato, dovendo essere necessariamente costituita a totale partecipazione pubblica, per cui lo Statuto non deve consentire e prevedere che una quota anche minoritaria di capitale possa essere alienata a privati[27].

Significativo è quanto sancito dalla Corte di Giustizia, secondo la quale affinché si abbia controllo analogo è necessario che la società non abbia acquisito una vocazione commerciale, cosa che può inferirsi dalla previsione dell’apertura obbligatoria a breve termine del capitale sociale ad altri soggetti, dalla possibilità di operare fuori dei confini dell’ente locale di riferimento e dall’ampliamento dell’oggetto sociale[28].

Al riguardo non può non segnalarsi che recentemente l’Adunanza Plenaria ha recepito tale ultima indicazione, unitamente a tutta la giurisprudenza del Consiglio di Stato che aveva creato limiti e contorni alla figura dell’in house, del quale ha affermato la natura di istituto eccezionale e derogatorio rispetto ai principi concorrenziali di matrice comunitaria[29]e come tale da interpretare restrittivamente.

Un’indicazione di carattere concreto sul punto proveniva già dalla V Sezione del Consiglio di Stato che aveva statuito che ai fini dell’acclaramento dell’esistenza del controllo analogo occorre che all’ente locale affidante sia riservato il vaglio preventivo delle decisioni gestionali più importanti[30].

Conviene ora riassumere i tratti salienti della decisione della Plenaria. In argomento si ricorda che il decisum del Supremo Consesso è nel senso della illegittimità dell’affidamento diretto di un servizio pubblico ad una società mista costituita da una pluralità di Aziende sanitarie e soci privati individuati per il tramite di procedure ad evidenza pubblica, ed avente un oggetto sociale plurimo.

Ad avviso del Consiglio l’eterogeneità delle attività sociali porta a ritenere che quantunque i privati siano stati selezionati mediante procedure concorrenziali ad evidenza amministrativa, l’affidamento diretto di un servizio alla società non può consentirsi, poiché l’espletata gara per la scelta dei soci non offre le stesse garanzie della singola gara da espletare in occasione dell’affidamento ad un terzo di uno specifico servizio, a cagione della multiformità e disomogeneità dell’oggetto sociale plurimo.

Ha poi l’Adunanza recepito gli orientamenti nazionali e comunitari sull’istituto del controllo analogo, sancendo che a tali fini occorre anzitutto, come prerequisito, che la società sia a totale capitale pubblico. Ciò che, peraltro, non è stato ritenuto sufficiente, occorrendo all’uopo che non sia prevista nello Statuto la possibilità di cedere quote, anche minoritarie, a privati, che la società non abbia acquisito una vocazione spiccatamente commerciale e che al Consiglio di Amministrazione sia riservato un potere di preventivo vaglio delle decisioni più significative in ordine al’attività sociale.

Quanto alla vocazione squisitamente commerciale della società, l’Adunanza recepisce i dettami della sentenza Moodling del 15.11.2005 della Corte di Giustizia, che aveva ritenuto indici di vocazione commerciale l’obbligatoria apertura del capitale a soggetti privati, l’espansione territoriale della società e l’ampliamento dell’oggetto sociale ad altri servizi.

Riassuntivamente, dunque, secondo la Plenaria ricorre la figura - derogatoria, eccezionale e ad applicazione e interpretazione tassative - dell’in house, allorché la società costituisca una vera e propria longa manus dell’ente territoriale costituente.

Ritornando al commento del novellato art. 52 del d.lgs. n. 446/1997 va subito anticipato che la regola che accomuna l’affidamento della gestione a tutti i soggetti contemplati dalla norma (concessionari minori, operatori stranieri qualificati, società in house, società a prevalente capitale pubblico locale) è costituta dal rispetto della normativa dell’Unione Europea e delle procedure vigenti in tema di affidamento della gestione dei servizi pubblici.

Tale regola è sancita dall’incipit della lettera b) dell’art. 52 cit., che recita: “qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, l’accertamento e la riscossione dei tributi e di tutte le entrate, le relative attività sono affidate, nel rispetto della normativa dell’Unione europea e delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali”.

Con siffatta precisazione, come sopra detto non presente nel testo del DDL di iniziativa governativa, il legislatore ha voluto in ogni caso, e a prescindere dal modello istituzionale di società di riscossione concretamente individuato e prescelto dall’ente locale, salvaguardare i principi concorrenziali di matrice comunitaria che presidiano l’affidamento della gestione dei servizi pubblici.

Si impone, cioè, in ogni caso, il rispetto da parte del Comune che intenda procedere all’affidamento disgiunto delle attività di accertamento e riscossione delle proprie entrate, dei principi generali e delle procedure apprestate dall’ordinamento per l’affidamento dei servizi pubblici. In primo luogo dovrà quindi il comune, procedere alla pubblicazione di un bando o avviso nel quale dovrà rendere nota l’intenzione di affidare a terzi la gestione delle attività di riscossione dei tributi e indicare sulla base di quali parametri e criteri dovrà essere effettuata la scelta della migliore offerta gestoria e a quali condizioni essenziali siffatto affidamento dovrà soggiacere.

Dovrà poi svolgersi una gara, alla quale, all’evidenza, potranno essere ammessi solo i soggetti aventi i requisiti e le caratteristiche disegnati dalla norma in commento.

La selezione dovrà poi evidentemente essere condotta all’insegna dei noti canoni di imparzialità, trasparenza e par condicio ed essere aggiudicata sulla base di criteri e parametri di convenienza tecnico – economica predisposti e resi noti dall’ente prima dell’apertura delle offerte.

In concreto va detto che pare arduo ipotizzare che il Comune possa prevedere come criterio di aggiudicazione un aggio da versarsi da parte della società in relazione all’ammontare delle entrate riscosse per l’ente. Non va dimenticato, infatti, che la società dovrà riscuotere entrate che appartengono già al Comune e che sono determinate (o determinabili) nel loro esatto ammontare sulla base di criteri legali. Per cui apparirebbe una ingiustificata locupletazione la previsione di un’ulteriore entrata aggiuntiva consequenziale ad una quota o percentuale che la società aggiudicataria del servizio dovesse poi versare al Comune.

Andranno quindi individuati  criteri di convenienza economica di segno diverso, quali, ad esempio la minore percentuale di compenso di riscossione addebitato al privato debitore, i più brevi tempi di accreditamento delle entrate riscosse nelle casse dell’ente, la maggiore efficienza e rapidità nella gestione del servizio.

Venendo alle singole figure di soggetti a cui può essere dal comune affidato l’accertamento e la riscossione delle entrate locali, va detto che le prime due non presentano particolari problemi interpretativi. Sono contemplati i concessionari iscritti all’albo di cui all’art. 53 del decreto, vale a dire quei concessionari, iscritti in apposito Albo tenuto presso il Ministero delle Finanze e disciplinato dal DM 289/2000 che espletano attività di riscossione limitatamente agli enti locali.

La seconda figura istituzionale prevista è data dagli operatori membri dell’Unione che abbiano i requisiti, certificati dai rispettivi Stati di appartenenza, propri degli altri soggetti individuati dalla norma.

La figura prevista al punto tre è quella della società in house, della quale si è già trattato. Basti qui aggiungere solo che tale società deve svolgere la parte più significativa della propria attività per l’ente che la controlla e non deve operare per enti territoriali diversi da quello che la controlla. Va precisato che tali due ultime condizioni non si elidono, nel senso che la necessità della dedizione della parte più importante dell’attività all’ente pubblico controllante non escluderebbe, in astratto, che la società potesse operare per ambiti territoriali diversi.

In altri termini, con la prima parte della disposizione il legislatore ha sottolineato che l’attività della società sia dedicata prevalentemente ad uno degli enti pubblici che detengono la totalità del capitale sociale, e precisamente all’ente pubblico che ne detiene il pacchetto di maggioranza. E deve trattarsi dell’ente locale, fermo restando che altre quote di capitale possono essere detenute da altri enti pubblici, ma pur sempre stabiliti ed operanti nel comune di riferimento dell’ente locale controllante.

Con il secondo periodo della norma la legge ha voluto che la società operasse solo nell’ambito del territorio di riferimento dell’ente locale controllante senza poter operare extra moenia, e ciò, come sopra avvertito, in evidente assonanza con l’art. 1 del D.L. 4.7.2006 n. 223 che fa divieto alle società strumentali di svolgere la loro attività, anche mediante gara pubblica, per enti diversi.

La norma esclude che una siffatta società a totale capitale pubblico debba essere iscritta all’Albo dei concessionari minori di cui all’art. 53 d.lgs. n. 446/1997, in armonia con la previsione dei cui all’art. 2 del Regolamento su detto albo (DM n. 289/2000) che esenta siffatte società in house dall’iscrizione in parola.

L’altra figura di società possibili affidatarie delle attività di riscossione era già presente nella primigenia versione dell’art. 52 ed informata ai medesimi principi concorrenziali.

Si ricorda infatti che anche nel testo della norma precedente le modifiche di cui alla Finanziaria 2008 era contemplato l’affidamento ad un società mista, a condizione, come sopra ricordato, che al suo interno figurassero soggetti scritti all’albo dei concessionari minori.

Ma la precondizione sancita allora come oggi dalla norma, è che l’affidamento dell’attività di riscossione fosse stato preceduto da una gara ad evidenza pubblica. Oggi è espressamente stabilito che la società possa divenire affidataria delle attività in argomento “a condizione che l’affidamento dei servizi di accertamento e di riscossione dei tributi e delle entrate avvenga sulla base di procedure ad evidenza pubblica”.

Il legislatore ha quindi ribadito e meglio precisato il concetto, già espresso con disposizione comune a tutte le figura di gestione disgiunta delle attività di accertamento e riscossione (art. 52, lett.b) d.lgs. n. 446/1997) in forza del quale l’affidamento della gestione dei servizi in questione deve essere attuato nel rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali.

Occorre dunque che il Comune bandisca ed espleti una gara ad evidenza pubblica per affidare il servizio di accertamento e riscossione, nonché, a monte, per scegliere il socio privato, sia pure, in tal caso, conducendo una selezione sulla sola base “della disciplina e dei principi comunitari”. Il che, poi, è la stessa cosa, posto che la disciplina e i principi comunitari scolpiscono una vera e propria gara formale tra soggetti qualificati, nella specie, tra coloro che siano iscritti all’albo di cui all’art. 53 del decreto.

Altra innovazione degna di rilievo è costituita, poi, dal’obbligo, per la società in di capitali in argomento, di essere iscritta, anche come società, cioè a nome proprio, all’albo dei concessionari minori di cui all’art. 5 del decreto. Mentre, dunque, la società in house, di cui al punto 3 della lettera b) non è obbligata ad essere iscritta all’albo predetto, viceversa la società a prevalente capitale pubblico e composta anche da soggetti privati già iscritti all’albo in parola o costituiti da operatori intracomunitari espletanti siffatte attività di riscossione, deve a sua volta iscriversi all’albo dei concessionari delle entrate locali.

E’ utile ricordare che anche nel previgente assetto normativo era stabilito che la riscossione dei tributi potesse essere affidata a società miste a prevalente capitale pubblico locale individuate in esito a procedure di gara formali. Prevedeva infatti l’art. 52 del d.lgs. n. 446/97, che si potesse affidare la gestione delle attività di accertamento riscossione a siffatte società “nel rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, alle società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale previste dall'articolo 22, comma 3, lettera e) , della citata legge n. 142 del 1990”.

Prima di concludere sul punto, è utile segnalare come anche l’affidamento ai concessionari minori di cui all’art. 53 del decreto è subordinato all’espletamento di gare, dovendo avvenire nel rispetto della normativa europea e delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, a mente della lettera b), prima parte, del novellato art. 52 del d.lgs. n. 446/1997.

La novità degna del maggior rilievo, peraltro, appare l’espressa abrogazione del comma 6 dell’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997, il quale consente alle società (e ai concessionari minori di cui all’art. 53) affidatarie del servizio di  e riscossione delle entrate, costituite con almeno un socio privato iscritto all’Albo di cui al D.M. n. 289/2000, di  riscuotere le entrate mediante l’ingiunzione fiscale.

E’ questa l’unica norma che attribuiva ( prima del’art. 36 del D.L. n. 247/2007, su cui infra) a tali soggetti privati il potere di adottare ingiunzioni ex art. 2, R.D. n. 639/1910, come pure si è osservato in sede di critica all’innovazione legislativa in fieri[31]. La conseguenza della definitiva approvazione della norma in commento sarebbe che le società locali di accertamento e riscossione potrebbero solo accertare e liquidare il credito dell’ente locale ma dovrebbero trasmettere tale atto all’ente locale o al concessionario della riscossione affinché tali soggetti adottino l’ingiunzione fiscale o emettano il ruolo, per poi poter attivare la procedura esecutiva sulla base dei provvedimenti predetti.

In realtà, a ben vedere, la tanto criticata scelta legislativa ha una sua giuridica e logica spiegazione.

Si è detto più sopra che la ratio dell’attuale previsione che attribuisce la potestà di adottare ingiunzioni fiscali, oltre che agli enti pubblici tradizionali, solo alle società miste speciali di cui all’art. 52 lett. B) del d.lgs. n. 446/1997, risiede nella considerazione che siffatte società sono costituite da almeno un soggetto privato iscritto all’albo dei concessionari minori di cui al DM n. 289/2000 e che per tale via ha dovuto comprovare il possesso di adeguata qualificazione tecnico – economica nel campo della riscossione dei tributi e dei crediti in genere.

Orbene, se si espunge dal novero dei soggetti privati possibili affidatari dall’ente locale del servizio di accertamento e riscossione delle entrate, una società di tal fatta, e cioè necessariamente mista pubblico – privato, sostituendola con una società a totale capitale pubblico, evidentemente viene meno la figura del socio privato iscritto all’albo dei concessionari minori, la cui presenza nella compagine della società mista giustificava l’attribuzione alla stessa del potere di emettere ingiunzioni fiscali.

E’ evidente che il legislatore, in maniera del tutto coerente, se da un lato non impone più il modello della società con la necessaria presenza di almeno un socio privato iscritto all’albo di cui al D.M. n. 289/2000, dall’altro non poteva poi autorizzare siffatte società a totale capitale pubblico, ad adottare lo strumento dell’ingiunzione fiscale, che richiede il possesso di competenze tecniche ed economiche specifiche nel campo dell’accertamento e riscossione dei crediti, specie tributari, che può garantire solo l’iscrizione dell’apposito albo di cui al D.M. citato. Insomma, non si può avere “la botte piena e la moglie ubriaca”.

L’opzione legislativa appare quindi logica e coerente.

 

5. La riesumazione del potere di emettere ingiunzioni fiscali nel decreto milleproproghe (D.L. 31.12.2007, n. 247). Rigorosità dell’accertamento dei presupposti.

Ciò posto, la reazione delle società miste locali di riscossione e degli stessi comuni, che si sono visti sottrarre lo strumento dell’ingiunzione fiscale, ha condizionato ed orientato il Governo uscente, il quale ha ritenuto, in accoglimento delle pressioni esercitate appunto da tali società locali, di inserire del c.d. decreto mille proroghe, una diposizione che di fatto ha reintrodotto il potere di adozione da parte delle società locali di riscossione e degli stessi concessionari minori, dello strumento dell’ingiunzione fiscale.

L’art. 36 del D.L. 31.12.2007 n. 247, convertito poi con legge 28.2.2008, n. 31 ha stabilito che “la riscossione coattiva dei tributi e di tutte le altre entrate degli enti locali continua a potere essere effettuata con: a) la procedura dell'ingiunzione di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, seguendo anche le disposizioni contenute nel titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili, nel caso in cui la riscossione coattiva e' svolta in proprio dall'ente locale o e' affidata ai soggetti di cui all'articolo 52, comma 5, lettera b), del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446”.

Per sovrana volontà del legislatore, dunque, l’ingiunzione fiscale a beneficio delle società locali, miste o a totale capitale pubblico, è stata reintrodotta.

L’interprete non può, peraltro, esimersi dal sottolineare che la legittimità dell’adozione dell’ingiunzione fiscale da parte dei predetti soggetti è rigorosamente subordinata alla sussistenza delle seguenti condizioni, tutte chiaramente delineate dalla norma attributiva di cui alla lettera b) del novellato art. 52 del d.lgs. n. 446/1997.

In primo luogo, e fermo restando il principio per cui, trattandosi di norma sostanziale – in quanto attributiva di un potere – e non processuale, la stessa non potrà che applicarsi solo alle ingiunzioni fiscali adottate a partire dal 1.1.2008, le condizioni imprescindibili e tassative che il legislatore vuole che sussistano ai fini della legittimità dell’adozione dell’ingiunzione fiscale da parte delle società locali sono le seguenti:

I.                    L’affidamento delle attività di accertamento e riscossione alle società a totale capitale pubblico locale o ai concessionari minori,o alle società di capitali di cui alla lettera c) dell’art. 113 del d.lgs. n. 267/2000, deve essere assentito solo in esito all’espletamento di una gara ad evidenza pubblica, da condurre nel rispetto dei principi e delle norme comunitarie, nonché delle procedure nazionali vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, anche in caso di affidamento del servizio di accertamento e riscossione ad una società in house a totale capitale pubblico locale (art. 52, lett. B), prima parte, d.lgs. n. 446/1997;

II.                 La società in house, che può anche non essere iscritta all’Albo dei concessionari di cui al DM n. 289/2000, deve possedere ed evidenziare rigorosamente i requisiti dell’in house providing come delineati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3/2008, e cioè: essere composta totalmente da soggetti pubblici; non contenere nello Statuto disposizioni che consentano anche nel futuro, l’apertura del capitale a soggetti privati e la facoltà di alienare agli stessi quote anche ridotte di capitale sociale; operare esclusivamente in ambito locale, cioè nel territorio del Comune che l’ha costituita; possedere i requisiti del controllo analogo, che impone, oltre alla presenza dei due requisiti di cui sopra (e, segnatamente, la totalità pubblica del capitale e l’inesistenza di clausole che consentano l’alienazione a terzi delle azioni) anche la necessità che vi siano delle clausole statutarie che vietino alla società di operare per soggetti o ambiti territoriali diversi. Occorre anche che lo Statuto assicuri al Comune di riferimento, penetranti poteri di controllo, quali ad esempio la presenza di un Comitato di ispezione composto da rappresentanti del Comune, la previsione che il Comune approvi le decisioni più significative e la necessità che il Consiglio di Amministrazione non possieda rilevanti poteri di gestione, che sfuggano al controllo dell’Ente locale e, in definitiva, la previsione in capo al Comune, di un potere di controllo delle decisioni più importanti e di un potere ispettivo, talora riservato ad un apposito Comitato di ispezione a composizione bilaterale. Oltre al controllo analogo occorre che la società realizzi la parte più significativa della propria attività con e per il Comune che l’ha costituita.

III.               Le società miste non in house, ma costituite anche dalla presenza di soggetti privati, devono annoverare al loro interno solo soggetti iscritti all’albo dei concessionari minori di cui all’art. 53 del decreto in analisi o costituiti da operatori intracomunitari che espletano nel loro Paese i servizi in questione. Tali società devono inoltre essere iscritte a  nome proprio all’albo dei concessionari minori.

Solo la riscontrata sussistenza di tutti i requisiti e le condizioni ora descritte può far ritenere il soggetto in questione (società in house, mista o concessionario minore) legittimato ad adottare ingiunzioni fiscali ai sensi dell’art. 36 del D.L. n. 247/2007.

Ne consegue che il Giudice civile da un lato, adito per giudicare la legittimità di un atto di ingiunzione fiscale emesso da una di tali società o da un concessionari minore, potrà e dovrà compiere un sindacato incidentale, al fine di acclarare la legittimità dell’ingiunzione, teso ad accertare rigorosamente la sussistenza dei requisiti sopra delineati. Qualora tale accertamento giudiziale dovesse essere negativo il Giudice dovrà annullare l’atto di ingiunzione per illegittimità derivata o anche per carenza di potere in capo al soggetto che lo abbia adottato. L’ingiunzione fiscale dovrebbe in ipotesi essere ritenuta nulla per violazione della norma imperativa di cui all’art. 52 del d.lg.s. n. 446/1997 che impone l’esistenza in capo al soggetto emanante di tutti gli illustrati requisiti.

Per altro verso, anche il Giudice amministrativo poterebbe essere investito della legittimità di una delibera comunale (di Consiglio) che abbia proceduto alla costituzione o al rinnovo di una società locale di riscossione; e ciò su ricorso di un qualunque operatore economico del settore, sicuramente legittimato ad agire, che contesti la legittimità di una deliberazione siffatta al lume dei criteri sopra delineati.

E potrebbe compiere un sindacato, in via principale o incidentale, sulla legittimità di una costituzione o di un atto di affidamento del servizio, mediante convenzione, ad una società di tal fatta, con le conseguenze demolitorie che ne discendono in caso di accertamento dell’inesistenza dei predetti requisiti.

 

6. Società di riscossione e recupero delle sanzioni per violazioni al Codice della strada.

L’ultima questione sulla quale conviene portare l’analisi concerne l’ambito oggettivo dei regolamenti locali di cui all’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997 – se, gli stessi possano, cioè, disciplinare tutte le entrate locali, istituendo appositi procedimenti di accertamento e riscossione e delegando il relativo potere a società a capitale pubblico prevalente – nonché la loro vis expansiva, ossia l’attitudine a sovrapporsi e derogare al modulo centralizzato di riscossione delle entrate derivanti da violazioni al codice della strada, basato sulla figure dei concessionari della riscossione e lo strumento dei ruoli esattoriali di cui al D.P.R. 28.01.1988, n. 43, imposto dall’art. 27 della l.24.11.1981, n. 689 richiamato dall’art. 206 del D.lgs. n. 285/1992 (Codice della Strada)

Conviene subito anticipare che tale questione e, in particolare, la portata derogatoria, rispetto alla procedura centralizzata prescritta dagli artt. 27, L. n. 689/1981 e 206 del CdS,  dell’art. 52, lett. b) del D.Lgs. n. 446/1997 con la facoltà per i Comuni, ivi prevista, di delegare il servizio di accertamento e riscossione dei proventi da violazioni al codice della strada a società a prevalente capitale pubblico locale in alternativa al modulo centralizzato di riscossione mediante i concessionari della riscossione delle imposte dirette di cui al D.P.R. n. 43/1988 citato, è stata risolta in senso negativo dalla Sezioni Unite della Corte di Cassazione (SS.UU. Civ., 10.10.2002 n. 14472) a cui si è poi adeguata la S.C. sempre a Sezioni Unite e la giurisprudenza del Tribunale di Pisa (G. Picardi, Ord. n. 1160/2006).

Orbene, sull’ambito dei regolamenti locali ex art. 52 del d.Lgs n. 446/1997 va detto che gli stessi hanno “ad oggetto entrate tributarie”[32]. Si è espressa in tal senso anche la giurisprudenza amministrativa, che ha precisato di recente che ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997 “la liquidazione, l’accertamento e la riscossione delle imposte comunali vanno consideriate attività suscettibili di affidamento disgiunto (e, cioè, alle società a prevalente capitale pubblico, n.d.s.)[33].

Stando a tale pronuncia, dunque, l’accertamento e la riscossione delle sole imposte comunali – e non quindi, anche delle altre entrate patrimoniali non tributarie – possono essere affidate disgiuntamente, mentre la riscossione delle entrate patrimoniali di natura non tributaria, quali le sanzioni per violazioni al CdS, deve essere effettuata secondo il modello centralizzato, mediante, cioè il concessionario della riscossione di cui al D.P.R. n. 43/1988.

Non sarebbe poi esatto opinare che la previsione della potestà regolamentare (ex art. 52 citato) a livello locale sostanzi sostanziano una forma di delegificazione, in virtù della quale il D.P.R. n. 43/1988 ( e il relativo sistema centralizzato di riscossione dei tributi) receda a fronte di una diversa disciplina regolamentare dettata dai singoli enti.

Valga in contrario ricordare come in diritto costituzionale la delegificazione è fenomeno che opera solo a favore dei Regolamenti governativi (perciò detti delegati o delegificanti) e non certo a favore di quelli degli enti locali. Invero, l’art. 17, comma 2 della L. 23.8.1988, n. 400 che disciplina la delegificazione, contempla l’ipotesi in cui le leggi autorizzano l’esercizio della potestà regolamentare del Governo, “determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari” [34]. L’efficacia delegificante ed abrogativa di leggi è dunque prevista dalla citata L. n. 400/1988, unicamente a vantaggio dei regolamenti governativi e non certo di quelli dei Comuni. Né, del resto, è dato in alcun modo di riscontrare nell’art. 3, commi 143 e 149 della l. 23.12.1996, n. 662, né nell’art. 52 del relativo d.lgs. n. 446/1997, alcuna autorizzazione per i regolamenti locali ivi previsti, all’indiscriminata deroga di tutte le leggi in materia di riscossione (in tal senso si è espresso Trib. di Pisa, Ord. n. 1160/2006, su cui appresso).

Venendo ora alla questione centrale, va detto che la stessa si riassume nello stabilire se per la riscossione delle sanzioni comminate per le violazioni al Codice della strada i Comuni possano derogare alla procedura centralizzata di riscossione prescritta dagli artt. 27, L. n. 689/1981 e 206 del CdS, e, in forza dell’art. 52, lett. b) del D.Lgs. n. 446/1997 possano delegare il servizio di riscossione a società a prevalente capitale pubblico locale in alternativa al modulo centralizzato di riscossione mediante i concessionari della riscossione delle imposte dirette di cui al D.P.R. n. 43/1988 citato.

Come anticipato in apertura la questione è stata risolta in senso negativo dalla Sezioni Unite della Corte di Cassazione (SS.UU. Civ., 10.10.2002 n. 14472) a cui si è poi adeguata la giurisprudenza civile  di merito (Tribunale di Pisa, G. Picardi, Ord. n. 1160/2006).

Le Sezioni Unite hanno, dunque, stabilito che l’unica modalità di riscossione delle sanzioni da violazioni al codice della strada è quella prescritta dall’art. 27 della l. n. 689/1981 richiamato dall’art. 206 del Codice della strada, che contempla la riscossione a mezzo ruolo da parte del concessionario. Tale modalità è l’unica contemplata dalla norma, che delinea un procedimento speciale e tipizzato ad applicazione esclusiva, che non può essere soppiantato attraverso la delega alle società locali di riscossione [35].

E’ opportuno anche segnalare che successivamente alla pronuncia del 2002, la Cassazione, sempre a Sezioni Unite, ha ribadito che l’art. 27 della l. n. 689/1981 stabilisce, mediante il rinvio alle norme sull’esazione delle imposte dirette, (solo) la modalità della riscossione delle sanzioni amministrative. La Suprema Corte ha precisato, infatti che “va escluso che l’art. 27, L. n. 689/1981 attribuisca in fase di riscossione, una generale valenza tributaria a tutte le somme dovute o pretese a titolo di sanzioni amministrativa, giacché detta disposizione, con il rinvio alle norme previste per l’esazione delle imposte dirette, individua soltanto le modalità per la riscossione medesima”[36].

E’, pertanto, diritto vivente il principio secondo il quale la riscossione delle sanzioni amministrative irrogate dagli enti locali  - e non solo al Codice della strada, stando alla portata generale del richiamo dell’art. 27 l. n. 689/1981 operato dalla citata sentenza delle Sezioni Unite n. 4804/2005 – deve avvenire unicamente mediante i concessionari della riscossione di cui al D.P.R. n. 43/1988 e quindi mediante ruolo.

Giova anche segnalare che recentemente il Tribunale di Pisa, investito proprio della questione che si sta esaminando, si è posto sulla stessa linea interpretativa, affermando che l’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997, “si limita a prevedere che, in via generale, gli enti locali possono ricorrere, per la riscossione delle loro entrate, sia al ruolo sia all’ingiunzione fiscale, salva la necessità nel primo caso, di affidare la riscossione ai concessionari di cui al D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, senza in alcun modo incidere, tuttavia, in virtù del generale principio per cui lex posterior generali non derogat priori speciali, su disposizioni di carattere speciale che, come l’art. 27 della legge 24 novembre 1981 n. 689, associano ad una determinata entrata solo ed esclusivamente una di tali modalità di riscossione.  Parimenti l’art. 17, comma 2, del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 si limita a introdurre il principio generale della facoltatività e non obbligatorietà della riscossione a mezzo ruolo delle entrate degli enti locali, senza intaccare (...) le disposizioni legislative speciali che, come l’art. 27 della legge 24 novembre 1981 n. 689, stabiliscono la necessità, relativamente a determinate entrate, di ricorrere alla riscossione a mezzo ruolo”  [37] Il Tribunale conseguentemente, con la riportata ordinanza, ha sospeso la procedura coattiva di riscossione intentata da una società locale a totale capitale pubblico affidataria del servizio di riscossione delle entrate comunali; società che, tra l’altro, sembra adottare ingiunzioni fiscali per tute le entrate locali, senza essere costituita da almeno un socio privato iscritto nell’albo di cui al DM n. 289/2000 e quindi senza essere conforme al modello speciale di società mista disegnato dall’art. 52, comma 2, lett.b) d.lgs.n. 446/1997 che, secondo quanto sopra illustrato, è l’unico modello di società di riscossione che può adottare ingiunzioni fiscali in forza del comma 6 dell’art. 52 cit.

Riassumendo, quindi, l’art. 27, l. n. 689/1981 richiamato dall’art. 206 Cds che prescrive come unica modalità di riscossione delle sanzioni amministrative al codice, il ricorso al sistema dei concessionari e dei ruoli di cui al D.P.R. n. 43/1988 è, alla luce della giurisprudenza sopra riportata, norma di legge speciale che non è stata affatto derogata da successive leggi generali.

Concludendo, quindi, le società locali di accertamento e riscossione delle entrate, anche ove rispecchino il modello speciale contemplato dall’art. 52 comma 5 lett.b. del d.lgs. n. 446/1997 non sono legittimate a procedere alla riscossione dei proventi derivanti da violazioni al codice della strada, mediante ingiunzione di cui al R.D. n. 639/1910.

La riscossione di tali entrate deve, infatti, avvenire unicamente a mezzo ruolo, ad opera del concessionario della riscossione.

 

 



[1] Così cons. di Stato, Sez.. V, 1.7.2005, n. 3672, in Riv. Ital. Di Dir. Pubb. Comun., 2005, 1473.

[2] Cons. di Stato, Sez. V, n. 3672/2005 citata alla nota precedente; Cons. di Stato, Sez. V, 13.10.20056, n. 5668.

[3] Corte di Cassazione. Sezioni Unite Civili, 30 agosto 2006 n. 17573, in Urb. E Appalti, 2006,1393 e ss., con nota di R. Giovagnoli.

[4] Cass. Civ, Sez. I, 17.5.1981, n. 2965.

 

[5] Cass. Civ., Sez. I, 25.5.1983, n. 3595.

 

[6] (Cass. Civ., Sez. I, 15.6.2000, n. 8162, in Giust. Civ., Mass.200, 1306. Dalla rilevata scaturigine dell’ingiunzione fiscale nel potere di autoaccertamento della P.A. la Cassazione ha fatto discendere anche che le condizioni di esigibilità, certezza e liquidità del credito – presupposti dello strumento de quo – devono derivare da fonti e parametri obiettivi e predeterminati, riconoscendosi  all’amministrazione un mero potere di accertamento di detti elementi, senza alcun potere di determinazione unilaterale.

Sulla stessa linea definitoria, la Cassazione, nel trattare della competenza  sull’opposizione all’ingiunzione fiscale, ha parlato di quest’ultima in termini di “provvedimento dell’Autorità Amministrativa che lo ha emesso”:Cass. Civ., Sez. I, 21.10.1994, n. 8647, in Giust. Civ. Mass. 1994, 1261.

[7] ” Cass.Civ., 31.7.2002, n. 11368, in Giust. Civ. 2003, I, 2838, che ha anche concluso che la  mancanza del visto di esecutività pretoriale non  incide sulla validità ed efficacia dell’ingiunzione fiscale per gli effetti che si ricollegano alla sua qualità di atto amministrativo contenente l’ordine di pagare una data somma e, pertanto, lo stesso è pienamente valido come atto di accertamento d’ufficio  del credito che si intende realizzare, oltre che come atto di costituzione in mora; in terminis , Cass. Sez. Trib., 6.9.2006, n. 19195, in Giust. Civ. Mass. 2006, 9)

[8] Cass. Civ. Sez. I, 12.7.1979, n. 4028, in Giust. Civ. Mass 1979, fasc. 7. A conferma della natura derogatoria ed eccezionale dello strumento in analisi, la Corte con questa pronuncia ne nega l’esperibilità, per il recupero di  un’imposta di consumo evasa, nei confronti non del contribuente evasore, ma di un terzo che aveva concorso al comportamento fraudolento evasivo.

[9] Cass. Civ., Sez. I, 2.8/.1995, n. 8462, in Giust. Civ., Mass. 1995, pag. 1469.

 

[10] Cass. Ci., Sez. I, 25.8.2004, n. 16855. Con l ‘occasione la Corte ha precisato che le condizioni per l’adozione dell’ingiunzione fiscale sono la liquidità e l’esigibilità del credito, essendo inibita alla P.A. qualunque determinazione  unilaterale dello stesso, poiché le condizioni di determinatezza ed esigibilità del credito devono derivare da fatti obiettivi e determinati.

[11] Commissione Trib. Prov.le Cosenza, Sez.III, 8.10.2003, n. 122, in Bollett. Trib., 2003, 1579, con nota di Righi.

[12] Secondo Cass. SS. UU. Civ. 16.11.1999, n. 774, in Giust. Civ.2000, I, 724 sulla legittimità dell’investitura della società concessionaria in ordine alla titolarità dei servizi di accertamento e riscossione è competente a decidere l’AGO ogni volta che la questione sia pregiudiziale alla domanda concernente l’opposizione all’ingiunzione fiscale, devoluta, anche in materia  di  tributi locali al giudice ordinario dagli artt. 20, D.P.R. n. 639/1972 e 24, D.P.R. n. 638/1972 e rispetto alla quale il Comune non è litisconsorte necessario (come statuito anche da Cass.15.6.1988 n. 4081 e Cass. 7.3.1975 n. 844). Non sarebbe, secondo la citata sentenza delle SS.UU. del 1999, competente il G.A. ex art. 5 L. n. 1034/1971in quanto la controversia, pur attenendo a rapporto di concessione, non insorge tra la P.A.  concedente e il concessionario o tra la prima e altro privato che aspiri ad essere concessionario, bensì tra il terzo in confronto del concessionario. 

[13] Tra le pubblicazioni sul tema sia consentito il rinvio ad A. Graziano, Le società per azioni con partecipazione degli enti locali ex artt. 22, lett.e), L. 8.6.1990, n. 142 e 12 L. n. 498/1992: affidamento dei servizi e appalto dei lavori pubblici,nonché ad A. Graziano, Società miste: i poteri del socio pubblico, in Gazzetta Giuridica- Giuffré (Oggi Diritto& Giustizia), 1996, n. 34.

 

[14] T.A.R. Campania – Napoli, Sez.I, 18.4.2005, n. 4211, in Foro Amm. TAR, 2005, 4, 1159.

[15] Cass. Civ., Sez. Lav., 5.6.2006, n. 13139, in Giust. Civ., Mass., 6.

[16]In tema di riscossione dei tributi locali, è devoluta alla giurisdizione delle commissioni tributarie la controversia concernente l'impugnazione di un'ingiunzione emessa (nella fattispecie, in materia di tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche) ai sensi del R.D. 14 aprile 1910, n. 639, poiché l'ingiunzione non è un atto dell'espropriazione forzata, ma ha la stessa funzione, di atto prodromico dell'esecuzione forzata, che svolge la cartella di pagamento, e deve, pertanto, poter essere impugnata come una cartella di pagamento, ai sensi dell'art. 19 del D.L.vo 31 dicembre 1992, n. 546. In considerazione, infatti, dell'evoluzione che ha avuto il sistema processuale tributario nel suo complesso - con particolare riferimento agli strumenti di tutela apprestati per il contribuente, quale, ad esempio, il potere delle commissioni tributarie di sospendere l'esecutività dell'atto impugnato, introdotto dal detto D.L.vo n. 546 del 1992 -, ogni contestazione che concerne il rapporto tributario ed i suoi elementi costitutivi deve essere assegnata alla cognizione delle commissioni tributarie, mentre alla giurisdizione del giudice ordinario appartengono solo gli atti posti in essere durante la successiva espropriazione forzata, atti che non propongono questioni di natura tributaria, ma riguardano le situazioni giuridiche tutelabili dinanzi al giudice dell'esecuzione”:Cass. civ., sez. un., 25 maggio 2005, n. 10958.

 

[17] Cass. Civ., Sez. III, 8.11.2006, n. 23864.

[18] “L'opposizione a ingiunzione fiscale dà luogo ad un ordinario giudizio di cognizione, nel quale il contribuente assume la veste formale e sostanziale di attore e l'amministrazione creditrice quella di parte convenuta, alla quale spettano, quindi, tutti i poteri processuali ricollegati a tale posizione, compreso quello di proporre domande riconvenzionali riflettenti il medesimo rapporto di imposta in contestazione. Il giudice adito, pertanto, deve procedere alla verifica, non solo della legittimità dell'ingiunzione, ma anche - in piena autonomia e nei limiti della domanda proposta dall'opponente, nonché delle eventuali domande riconvenzionali dell'ente opposto - delle condizioni di forma, cui l'esercizio della pretesa tributaria è dalla legge subordinato, ed altresì della legittimità della pretesa medesima sotto l'aspetto sostanziale, al fine di accertare se ed in quali limiti si siano realizzati gli elementi ed i presupposti di fatto della fattispecie impositiva.”:Cass. civ., sez. V, 13 ottobre 2006, n. 22027 .

 

[19] Il giudizio di opposizione a ingiunzione fiscale ex art. 3 del R.D. 14 aprile 1910, n. 639, integra una domanda diretta all'accertamento dell'illegittimità della pretesa fatta valere con l'ingiunzione, ed in esso l'opponente assume la veste di attore solo in senso formale, ma non in senso sostanziale, perché tutti gli elementi dell'obbligazione tributaria, compresa la riferibilità della medesima al contribuente, vanno allegati e provati dall'amministrazione finanziaria, restando l'opponente soggetto all'onere dell'allegazione e della dimostrazione degli eventuali fatti impeditivi, modificativi o estintivi dell'obbligazione stessa”:Cass. civ., sez. V, 16 giugno 2006, n. 14051.

 

[20] “A differenza del giudizio che s'instaura a seguito dell'opposizione a decreto ingiuntivo, in cui solo l'opponente, assumendo la posizione sostanziale di convenuto, può proporre domande riconvenzionali, in quanto l'opposto riveste la qualità sostanziale di attore, nel giudizio di opposizione ad ingiunzione emessa dalla P.A. ai sensi del R.D. 14 aprile 1910, n. 639, è l'opponente ad assumere la qualità sostanziale e processuale di attore, mentre l'Amministrazione riveste quella di convenuta, con la conseguenza che ben può, nelle forme e nei termini all'uopo previsti, proporre anche domande riconvenzionali”:Cass. civ., sez. I, 19 gennaio 2006, n. 1054.

 

[21] T.A.R. Puglia – Lecce, sez. III. 8.2.2005, n. 476,  in Foro Amm. TAR, 2005,512, che ha precisato che davanti al G.O. “si instaura un procedimento di cognizione volto ad ottenere un accertamento negativo della pretesa fatta valere dalla P.A.” T.A.R. Piemonte, Sez. II, 13.6.2003, n. 910, ivi, 2003, 1856.

[22] Consiglio di Stato, sez. V, 10.1.2005, n. 19, in Fopro Amm. CdS, 2005, n. 109; Cass. S.U., 13.12.2002, n. 17913, ivi, 2002, 3115; T.A.R. Sicilia – Palermo, sez. I, 7.4.2004 n. 655, in I TAR 2004, 1188 TAR Campania – Salerno, Sez. II, 30.12.2003, n. 2599, in Foro Amm. TAR, 2003, pag. 3606.

[23] Cons. di Stato, Sez. IV, 30.12.2003 n. 9178, in Foro Amm. CdS2003, 3671;Tribunale di Trapani 1.8.2005; Corte dei Conti, Sez. Giur. Reg. Campania, 27.11.1997 n. 282.

[24] Consiglio di Stato, sez. IV, 5.3.2008, n. 946: E’ legittima l’esclusione da una gara di appalto per l’affidamento di servizi pubblici disposta nei confronti di una società a capitale misto privato e pubblico ai sensi dell’art. 13, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (come modificato dalla legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248), il quale  preclude a dette società la possibilità di svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati anche a seguito di gara, con comminazione della nullità dei contratti eventualmente conclusi in tal senso dopo la data di entrata in vigore della normativa in discorso (4 luglio 2006), nel caso in cui non siano applicabili, per carenza dei relativi presupposti, le disposizioni del successivo comma 4, che ha fatto salvi i contratti conclusi dopo il 4 luglio 2006 in esito ad aggiudicazioni precedenti (1).Il Consiglio ha anche ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata sull’art. 13 del D.L. Bersani. Sull’ambito di applicabilità del divieto di affidamento a tali società, v.TAR LAZIO - ROMA SEZ. II, sentenza 5-6-2007, n. 5192, pag. http://www.lexitalia.it/p/71/tarlazio2_2007 06-05.htm .Sulla impossibilità di applicare il divieto di svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati previsto per le società miste dal decreto Bersani 1 alle gare indette ed aggiudicate - anche se in via provvisoria - prima dell'entrata in vigore del decreto, v. TAR LAZIO - ROMA SEZ. I TER, sentenza 20-2-2007, n. 1486, pag. http://www.lexitalia.it/p/71/tarlazio1ter_2006-02-20.htm . In argomento, anche TAR LOMBARDIA - MILANO SEZ. I, sentenza 31-1-2007, n. 140, pag. http://www.lexitalia.it/p/71/tarlombmi1_2007-01-31.htm .

 

[25] Sia consentito il rinvio in materia a A. Graziano, La riforma e la controriforma dei servizi pubblici locali, in questa Rivista n. 12/2005, pag. 1369 ss.

[26] Consiglio di Stato, Sez. VI, 3.4.2007, n. 1514, in ww.lexitalia.it.

[27] Cons. Stato, sez. V, 30 agosto 2006, n. 5072, in LexItalia.it.

[28] C. Giust. CE: 10 novembre 2005, C-29/04, Mödling o Commissione c. Austria, in LexItalia.it. Sia consentito, per un commento a tale pronuncia, il rinvio ad A. Graziano, Società miste e in house providing, in www.giustizia-aministrativa.it, 2006.

[29] Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 3.3.2008, n. 1, Est. Volpe, in www.lexitalia.it.

[30] Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2007, n. 5in LexItalia.it.

[31] M. Fogagnolo, Società locali, ingiunzione a rischio, in Il sole 24Ore, 26.11.2007, pag. 53.

[32] F. Tesauro, Istituzioni di Diritto Tributario, II, Torino, 2005, 310.

[33] T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. I, 21 gennaio 2003, n. 90.

 

[34] in ambito tributario i regolamenti in questione, stante la riserva di legge, sono ammissibili solo in base ad una norma di legge espressa che detti la disciplina di base della materia: F. Tesauro, Istituzioni di Diritto Tributario, Torino, 2005, pag. 25.

 

[35] “2.La riscossione dei crediti pubblici di fonte non tributaria, non spontaneamente pagati può avvenire mediante due forme: attraverso il sistema dell'ingiunzione semplice (r.d. 14 aprile 1910, n. 639), attraverso la riscossione mediante ruolo. La riscossione delle sanzioni amministrative, depenalizzate ai sensi della legge 24 novembre 1981 n. 639, segue il secondo sistema. L'art. 27 della legge stabilisce, infatti, che, salvo le eccezioni in esso indicate, "l'autorità che ha emesso l'ordinanza ingiunzione procede alla riscossione delle somme dovute in base alle norme previste per l'esazione delle imposte dirette, trasmettendo il ruolo all'intendenza di finanza che lo dà in carico all'esattore per la riscossione...".

2.1. Da questa disposizione si ricava che l'autorità procede alla riscossione non direttamente, ma mediante un suo sostituto (il concessionario). Si ricava anche che la riscossione (e solo questa) si deve fare "in base alle norme previste per la esazione delle imposte dirette". Il riferimento ora indicato significa, in altre parole, che la riscossione avviene mediante un procedimento tipico e complesso, il quale inizia con l'iscrizione della sanzione nel ruolo dell'esattore e termina con la notificazione della cartella di pagamento (cartella esattoriale), alla quale può seguire il pagamento (riscossione vera e propria) e l'entrata di cassa. 2.2. Quello che caratterizza questa forma di esecuzione è la formazione unilaterale del titolo che sorregge la pretesa esecutiva ed il relativo procedimento. La notificazione della cartella esattoriale, per legge, costituisce atto di comunicazione del ruolo, formatosi come si è visto, e, quindi, è il primo atto della pretesa esecutiva che è comunicato all'interessato” :Cass. Sez. Un., 10 ottobre 2002, n. 14472.

[36] Cass. Civ., Sez. Un., 7.3.2005, n. 4804.

[37] Tribunale di Pisa, G. Picardi, Ord. 8.8.2006, n. 1160, inedita.