Agatino Cariola
L’ammissione delle liste elettorali alla
ricerca di un giudice: l’art. 66 Cost. alla prova del giusto processo. Nota a
commento di Tar Catania, 22 aprile 2006, n. 629.
1. L’articolata
e complessa sentenza del Tar Catania affronta il tema relativo alla tutela
giudiziaria avverso le decisioni degli Uffici elettorali circoscrizionali e
dell’Ufficio centrale nazionale riguardo le ammissioni di liste e candidature alle
elezioni politiche. Il problema, sinora assorbito tra le pieghe dell’art. 66
Cost. e della sua applicazione, è divenuto di estrema rilevanza in occasione
dell’applicazione del sistema elettorale introdotto dalla l. 21 dicembre 2005, n.
270, che ha profondamente riformato quello configurato a seguito del referendum
elettorale del 18 aprile 1993. Nel giro di poche settimane, non a caso, a vari
uffici giurisdizionali è stato richiesto di pronunciarsi sulla legittimità
delle decisioni adottate dagli organi competenti ad intervenire in quello che
il t.u. Camera (30 marzo 1957, n. 361, al titolo III) definisce il procedimento
elettorale preparatorio. Ed invero, ad eccezione di un isolata pronuncia del
Consiglio di giustizia amministrativa per
2. Sul tema è intervenuta anche una recente ordinanza della Corte costituzionale, 23 marzo 2006, n. 117. Chiamato a decidere circa l’ammissibilità di un conflitto di attribuzioni sollevato da una lista al fine di sostenere la sussistenza della giurisdizione amministrativa avverso le contrarie decisioni del Tar Lazio ed una pronuncia della Giunta per elezioni della Camera dei deputati (definito «quale organo avente natura giurisdizionale»), il giudice costituzionale ha decisamente affermato che non gli compete risolvere i conflitti di giurisdizione e che siffatto profilo è assorbente rispetto ad ogni altro, compreso quello relativo alla legittimazione attiva a proporre conflitto tra poteri dello Stato.
A dire il vero, l’ordinanza della Corte costituzionale sembra dal contenuto necessitato. A quanto risulta dalla stringatissima ricostruzione dei fatti contenuta nel testo del provvedimento, la controversia atteneva, infatti, ad un problema di individuazione della giurisdizione competente alla stregua della disciplina vigente e non assumeva, pertanto, quel tono costituzionale che dovrebbe caratterizzare i conflitti. La stessa Corte, poi, aveva presente la recente ord. n. 79 del 24 febbraio 2006 (non a caso citata), che ha escluso la possibilità di «introdurre un nuovo tipo di giudizio costituzionale, avente ad oggetto la procedura di elezione delle Assemblee» attraverso il riconoscimento ai partiti politici della legittimazione a sollevare conflitto.
La realtà è che, per un verso,
3. L’argomentazione accolta dal Tar Catania nella sentenza in commento è piuttosto complessa, anche perché affronta temi ulteriori e diversi rispetto all’oggetto strettamente processuale, tanto è vero che perviene a sostenere la sussistenza di limiti all’attribuzione camerale circa la verifica dei poteri e a definire, pertanto, il campo di applicazione dell’art. 66 Cost. Questo è, probabilmente, il profilo più rilevante ed innovativo della sentenza, giacché il giudice amministrativo (non solo e non tanto si ritiene carente di giurisdizione, confermando una conclusione generalmente seguita, quanto) legge gli artt. 22, 23 e 87 del t.u. Camera alla luce della cornice di principi costituzionali, offrendo dell’art. 66 un’interpretazione estremamente stringente per il medesimo Parlamento.
Oggetto del giudizio era, infatti, la lamentata esclusione di talune candidature da una lista ammessa, invece, alla recente consultazione elettorale per l’elezione della Camera dei deputati. Gli atti impugnati erano, quindi, talune decisioni dell’Ufficio centrale circoscrizionale e dell’Ufficio Nazionale Elettorale.
Sul problema le
recenti ordinanze della Cassazione, SS.UU. nn. 8118-8119 del 6 aprile 2006,
rese in occasione della decisione su un regolamento di giurisdizione, hanno
affermato il difetto assoluto di giurisdizione sia amministrativa che
ordinaria, sulla base del rilievo che, ai sensi dell’art. 87 del d.p.r. 30
marzo 1957, n. 361,
Il Tar Catania ha preso decisamente le distanze da siffatta
tesi, distinguendo tra le diverse fasi che compongono il procedimento
elettorale e individuando riguardo gli artt. 22 e 23 t.u. Camera un momento o
una dinamica giurisdizionale. Se si vuole, può dirsi che la sentenza in
commento ha voluto introdurre un vero e proprio contenzioso elettorale distinto
dalla verifica dei poteri [9],
quest’ultima sì di esclusiva competenza parlamentare, mentre il primo risulta,
per l’appunto, astretto alla logica giurisdizionale. L’indubbio risultato è
stato alla fine quello di restringere l’ambito della tradizionale prerogativa
parlamentare. Non a caso, la decisione ha inteso espressamente adottare
un’interpretazione costituzionalmente orientata, con l’importante precisazione,
però, che i parametri di legittimità e di orientamento cui il giudice si è
riferito non hanno compreso affatto l’art. 66 con la sua consacrazione del
‘vecchio’ istituto della verifica dei poteri, ma i principi di azionabilità
delle pretese e della rispettiva tutela in procedimenti giudiziari
caratterizzati dall’indipendenza e dall’imparzialità del decidente: in una
parola quel complesso di istituti e garanzie che possono essere indicati con il
termine di giusto processo [10].
Invero, conformemente alle sue origini, allorché la verifica
dei poteri fu configurata quale garanzia dell’intero Parlamento avverso gli
altri poteri ancora segnati dalla dipendenza al monarca, l’art. 66 prevede
tuttora una tipica decisione di maggioranza, anche quando le premesse storiche
sono profondamente cambiate. L’apparizione e l’affermazione dello Stato dei
partiti, la divisione delle Camere in forze di maggioranza e di opposizione sino
a segnare ormai il concreto svolgersi dei lavori parlamentari [11],
soprattutto il legame che stringe il Governo alla/e assemblea/e nel regime
parlamentare, di modo che il circuito della decisione politica investe di
responsabilità il continuum
maggioranza parlamentare-governo [12],
tutti questi elementi hanno profondamente modificato la prerogativa
parlamentare in questione, incrinandone l’originaria funzione a tutela
dell’indipendenza delle Camere. La decisione sulla verifica dei poteri appare
in tutto atto della maggioranza parlamentare, mentre si fanno sempre più
avvertite le esigenze di tutela dei diritti dei singoli e dei partiti di
minoranza. Non a caso, altri ordinamenti hanno da tempo attribuito la
cognizione delle controversie elettorali per il Parlamento alla giurisdizione
ordinaria [13] o a
quella costituzionale [14].
Del resto, non può non notarsi che tale sviluppo riguarda anche
l’importante prerogativa delle immunità parlamentare, la cui ‘storia’ registra
il tentativo di ridurla agli spazi strettamente legati all’esercizio delle
funzioni parlamentari, diminuendo l’area di possibili privilegi [15].
Invero, sia nella verifica dei poteri come nella deliberazione
sull’insindacabilità dei parlamentari la decisione di maggioranza che definisce
tali procedimenti appare in stridente contrasto e con la ratio garantista dei diritti e con il principio di giustiziabilità
già previsto dall’art. 24 Cost., ma che ha ricevuto dalla l. cost. 23 novembre
1999, n. 2, ulteriore e solenne consacrazione.
Non a caso, la via per giustificare il mantenimento
dell’art. 66 Cost. è stata di frequente l’attribuzione alla competenza ivi
indicata ed al rispettivo procedimento di natura e struttura giurisdizionale [16]:
affermazione che se tenta di mitigare taluni aspetti del contrasto rilevato,
soprattutto a mezzo dell’introduzione di regole ispirate al contraddittorio [17],
appare invero poco convincente se solo si pensa alla qualificazione soggettiva
che – secondo la giurisprudenza costituzionale [18]
- deve caratterizzare lo svolgimento delle funzioni giurisdizionali e che manca
per definizione a proposito degli organi politici.
Un ulteriore problema attiene, poi, all’ammissibilità di
strumenti di tutela cautelare. Il profilo non è di poco momento, tanto è vero
che le decisioni giudiziarie in precedenza citate hanno avuto ad oggetto
l’adozione di misure precauzionali. E’ noto che sulla tutela cautelare le
posizioni sono piuttosto variegate, andandosi dalla tesi che la stessa faccia
parte in maniera inscindibile della tutela giurisdizionale [19],
alla più smussata considerazione che il legislatore possa configurare
opportunamente gli strumenti cautelari [20].
Posto di fronte ad un procedimento d’urgenza, il medesimo Tar Catania ha
offerto del problema una soluzione adeguata, ritenendo che il procedimento
davanti all’Ufficio nazionale centrale coniughi esigenze di tutela
giurisdizionale e di speditezza, di modo che l’istanza cautelare sia, per così
dire, contenuta e fatta propria nel particolar iter che conduce alla consultazione elettorale.
Ma è evidente che se si abbandona la soluzione accolta nella
sentenza in commento, l’esigenza cautelare ritorna ad essere avvertita con
vigore. Infatti, non si tratta tanto di garantire la stabilità del risultato
elettorale, quanto di tutelare i diritti dei soggetti esclusi dalla
competizione, non potendosi negare che il suo espletamento lede di per sé le
aspirazioni alla partecipazione politica di singoli e di gruppi e che la
rinnovazione del voto darebbe in ogni caso esiti diversi da quelli originari
(per l’effetto di conformazione del risultato elettorale sui votanti e gli
schieramenti, per non parlare dei costi di competizioni politiche ripetute),
specie in un sistema politico che contiene una ratio o un’aspirazione maggioritaria.
5. Si ritorna così alla portata dell’art. 66 Cost. ed al
problema del suo mantenimento in un ordinamento costituzionale che dovrebbe
dare priorità alla tutela dei diritti. La comunicazione del Presidente della
Giunta per le elezioni del 20 marzo
D’altra parte, la più recente esperienza giudiziaria sta
mettendo alla corde, per così dire, la tenuta dell’istituto sotto diversi dei profili
ivi considerati: titoli di ammissione dei parlamentari, ineleggibilità ed
incompatibilità sopravvenute degli stessi. In particolar modo, le fattispecie
di incompatibilità non paiono sfuggire appieno alla giurisdizione ordinaria: in
altri termini, la competenza parlamentare a giudicarne non sembra essere a
tenuta completamente stagna. Va considerato, infatti, che in un contesto
normativo che non brilla certo per chiarezza la giurisprudenza ordinaria
chiamata a pronunciarsi su ipotesi di incompatibilità distingue talvolta i
versi, per così dire, della prospettata incompatibilità, in relazione alla
domanda avanzata [21].
Ciò si riflette immediatamente sulla competenza camerale sancita dall’art. 66, che
non appare più esclusiva: la valutazione delle situazioni di incompatibilità,
anche di quelle sopravvenute, risulta, infatti, attribuita a più organi
giudiziari, in relazione alla domanda fatta valere. In particolare, il giudizio
sull’incompatibilità del parlamentare è attribuito alla Camera di appartenenza
(ed alla relativa Giunta delle elezioni) ex art. 66 Cost. sotto il versante del
mantenimento della carica di deputato o di senatore; ma contemporaneamente potrebbe
spettare anche al giudice ordinario, chiamato ad occuparsi del mantenimento del
diverso ufficio. L’esempio della c.d. trasformazione delle cause sopravvenute
di ineleggibilità in incompatibilità risulta significativo. Come è noto, tale
istituto è stato applicato soprattutto in riferimento all’elezione di un
parlamentare a sindaco di un comune superiore a 20 mila abitanti [22].
Siffatta c.d. giurisprudenza parlamentare è stata superata nel 2002,
allorquando
La fattispecie è, appunto, esemplare della circostanza che
tali vicende non possono essere definite solo a mezzo della decisione
parlamentare, giacché la ricerca dell’istanza giurisdizionale ‘assedia’ da
presso, per così dire, la competenza camerale, rivelando l’inadeguatezza
dell’art. 66 ad offrire la chiave di soluzione dei delicati problemi sollevati.
6. La decisione del Tar Catania sembra rappresentare
un’importante tappa nella definizione di un nuovo assetto ordinamentale, e lo è
ancor di più perché assume la competenza dell’Ufficio elettorale
circoscrizionale e di quello nazionale, mentre sarebbe bastato ai fini della
decisione «riaffermare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo».
Invero, la sentenza muove da più premesse volte alla tutela
degli interessi coinvolti e conducenti alla ricostruzione di un procedimento
nel quale trovano collocazione vari soggetti. Il primo presupposto è quello di
salvaguardare «l’interesse primario [che] consiste nella salvaguardia della
volontà popolare così come cristallizzata al momento delle elezioni (cfr.
T.A.R. Catania, I, 17.11.2005, n. 2067), per cui occorre valorizzare ogni
ricostruzione od opzione interpretativa sistematica che ne eviti la modifica o
che presti il fianco a pericolose riconfigurazioni del panorama dei soggetti
eleggibili, anche per effetto di interventi degli stessi parlamentari eletti» [25].
Alla stregua di siffatta ricostruzione sistematica, la
sentenza non può non ripudiare la consueta («l’unanime»”) assimilazione nel
comune alveo delle operazioni elettorali sia delle attività preliminari di
ammissione delle liste e dei simboli con quelle successive di scrutinio.
L’assunto accolto è che sul piano degli effetti una cosa
sarebbe la valutazione delle schede e dei verbali di causa, delle cause di
ineleggibilità ed incompatibilità, altra cosa sarebbe la fase relativa all’ammissione
delle liste. Mentre la correzione della illegittima assegnazione delle
preferenze condurrebbe a riaffermare la correttezza del voto (e, quindi, il
corretto esercizio della sovranità popolare), e la rimozione dal Parlamento di
candidati incompatibili o ineleggibili eliminerebbe le possibili distorsioni
del sistema, la rilevata illegittimità successiva della ammissione della lista
condurrebbe soltanto alla riedizione della competizione elettorale, con la
possibile influenza su tutto il territorio nazionale, dove le operazioni
elettorali si sono svolte regolarmente [26].
La conclusione è che sia l’intervento giudiziale, sia una verifica parlamentare
ex post della stessa Camera non
consentirebbe di salvaguardare il corretto dispiegarsi del principio della
sovranità popolare.
La consapevolezza di siffatta esigenza ha indotto il Tar
Catania a ritornare, per così dire, alla disciplina posta dal t.u. Camera (artt.
12, 13, 20-24) e dalle corrispondenti previsioni del t.u. Senato (art. 10). La
‘scoperta’ è che le operazioni preliminari allo scrutinio (nel t.u. Camera non
a caso intitolate al procedimento elettorale preparatorio) prevedono un doppio
grado di giudizio sconosciuto negli analoghi procedimenti elettorali relativi
alle amministrazioni locali, affidato, rispettivamente, all’Ufficio centrale
circoscrizionale (art. 22 t.u. Camera) ed all’Ufficio centrale nazionale (art.
23).
Tale procedimento «per contenuti e termini, [delineerebbe]
un sistema compiuto, a carattere e natura paragiurisdizionale, di verifica
delle operazioni preparatorie del procedimento elettorale, avente natura tipica
e come tale non integralmente inquadrabile in tipologie o categorie
predeterminate o generali (amministrative o giurisdizionali). … Il sistema di
controllo delle operazioni preliminari, in quanto affidato ad Organi altamente
specializzati (composti da collegi di magistrati di Corte d’Appello e di
Cassazione) ed in quanto scandito in tempi rapidissimi e, nonostante ciò,
assistito da un duplice grado di giudizio, [sarebbe] concepito, coerentemente
con i principi sopra esposti, in maniera tale da consentire di arrivare al
momento delle operazioni di scrutinio con gli schieramenti politici
immodificabili».
Il sistema, inoltre, impedirebbe «eventuali alterazioni
successive della composizione delle Camere Parlamentari, che, ove
configurabili, stravolgerebbero il corretto funzionamento di un Organo
costituzionale fondamentale per l’attuale forma di Stato, che pone come principio
costitutivo della Repubblica la sovranità popolare (ex art. 1 Cost.). Ne [deriverebbe]
che il controllo così come delineato, in quanto compiuto ed esaustivo, [consentirebbe]
di ritenere che la giurisdizione sull’ammissibilità o meno delle liste non
appartenga neanche al Parlamento».
E’ questo – come si anticipava – l’esito più innovativo
della decisione: secondo il Tar Catania l’art. 66 Cost. riserverebbe il
controllo parlamentare ai soli titoli di ammissione di deputati e senatori, ma
non conterrebbe nessun esplicito riferimento alle operazioni elettorali e meno
che mai alla fase preliminare delle stesse. L’art. 87 del d.p.r. n. 361 del 1957,
poi, limiterebbe la cognizione attribuita alla Camera soltanto alle «contestazioni,
(al)le proteste ed, in generale, . . . (a) tutti i reclami», senza alcun
riferimento anche ai «ricorsi», espressamente invece indicati dall’art. 23
quali modalità tipiche per eccitare il rimedio, altrettanto tipico, del
giudizio sull’ammissione delle liste.
Da qui la ripartizione delle competenze, tra l’Ufficio centrale
nazionale (al quale sarebbe riservato il giudizio sull’ammissione delle liste
ex artt. 22 e 23) e
La sentenza avrebbe potuto fermarsi a tale conclusione, ma ha
probabilmente avvertito che l’esito accolto circa il vincolo a carico del
Parlamento esigeva di chiarire la natura dell’Ufficio centrale nazionale, al
quale attribuisce non a caso «funzioni paragiurisdizionali ovvero
giurisdizionali in senso proprio». La chiara preferenza del Collegio è «che si
tratti di una sezione specializzata del G.O. chiamata a pronunciarsi, per
utilizzare la condivisibile terminologia adoperata di recente dalla
Giurisprudenza (cfr. Cass. SS.UU. n. 8119/06, cit.), su "posizioni
giuridiche fondamentali che hanno rilievo" . . . nella "fase
preparatoria delle elezioni (così il titolo III del T.U. sulle elezioni)». A
questo proposito l’accostamento più immediato è stato con l’Ufficio centrale
per il referendum, sempre istituito presso
Ne è derivato il differente carattere delle attività svolte
dall’Ufficio. La fase di scrutinio e di proclamazione degli eletti sarebbe da ricondurre
nell’alveo dell’attività amministrativa. La decisione definitiva a tal riguardo
è assunta dalle Camere, in applicazione dell’art. 66 Cost. e della disciplina
di fonte legislativa (art. 87 t.u. Camera; art. 27 t.u. Senato) e regolamentare
(artt. 17-17bis Camera, 19 Senato).
Al contrario, la fase di ammissione delle liste e delle candidature sarebbe
propria ed esclusiva dell’Ufficio centrale nazionale, il cui giudizio apparirebbe
dal vigente sistema «configura[to], implicitamente ma sicuramente, quale atto
conclusivo espressivo di una funzione giurisdizionale», di modo che, «anche a
non voler accedere alla tesi della [sua] funzione paragiurisdizionale ed
atipica, … emerg[e] la possibilità di considerare lo stesso quale sezione
specializzata del G.O., secondo i dettami dell’art. 102 Cost.» [29].
Ma ad analoga conclusione dovrebbe pervenirsi anche a
ritenere l’attività dell’Ufficio centrale espressione di una funzione pubblica
"neutrale", intermedia tra l’Amministrazione e la giurisdizione, svolta
da un soggetto in posizione di terzietà ed indipendenza, secondo l’esempio
tipico della giurisdizione volontaria.
Per questo, non sarebbe ipotizzabile la violazione
dell’art. 24 della Cost. sul diritto di difesa. Gli interessati possono presentare
«ricorsi e memorie a difesa delle proprie posizioni, venendosi così ad
instaurare un utile contraddittorio, eventualmente eccitato dalle stesse
osservazioni dell’organo decidente ed alle quali viene fornita la possibilità
di adeguata replica (seppur circoscritta nel tempo, stante la premessa della
necessità di assoluta celerità dell’intero procedimento)». In questa
prospettiva la sentenza sviluppa un’interpretazione adeguatrice della
disciplina positiva ai principi costituzionali di tutela giurisdizionale dei
diritti ed interessi legittimi (artt. 24, 103 e 113 della Carta) [30],
atteso che risulterebbe esclusa la configurabilità di un vuoto di tutela ed il
conseguente difetto assoluto di giurisdizione.
7. Fin qui la decisione del Tar Catania. Eppure, non
mancano i profili problematici relativi alle tante questioni sollevate.
Il primo attiene alla configurazione dell’Ufficio centrale nazionale
quale sezione specializzata della giurisdizione ordinaria, ai sensi dell’art.
102 Cost. (anche se l’argomento varrebbe anche per l’Ufficio centrale per il referendum,
istituito dalla l. 25 maggio 1970, n. 352). La previsione costituzionale citata
da ultimo consente di certo al legislatore ordinario di disporre di uno spazio
di manovra, per così dire, riguardo l’organizzazione giudiziaria. Ed è pure
certo che l’ostilità costituzionale è soprattutto nei confronti della creazioni
di giudici in tempi successivi ai fatti da giudicare ovvero privi dei caratteri
di indipendenza e terzietà. Eppure, permane il dubbio se l’istituzione di
sezioni specializzate possa avvenire senza alcuna limitazione (nemmeno di
ordine quantitativo: una giurisdizione spezzettata in tanti diversi organi secondo
una miriade di procedimenti individuata dal legislatore sarebbe ancora una
giurisdizione unica, secondo l’ispirazione sostanziale dell’art. 102 Cost.?) e,
ancora, se sia possibile disancorare l’attività delle sezioni specializzate da(lla
possibilità de)l giudizio in cassazione, ai sensi dell’art. 111 Cost. In altri
termini, anche a non ritenere compiutamente costituzionalizzate le funzioni
della cassazione [31],
si avverte l’esigenza di non creare tanti procedimenti giurisdizionali, ognuno
facente capo ad un’istanza decisoria diversa dal modello generale di ricorso in
cassazione [32],
giacché in tal modo si eluderebbe sia l’istanza nomofilattica (che nel caso
verrebbe assicurata solo parzialmente dall’attribuzione della funzione
decisoria ad organi composti da giudici appartenenti, appunto, alla Suprema
corte), sia l’assetto sostanziale che vuole che in Cassazione si controlli il
rispetto delle norme di legge da parte degli altri giudici. Va certo
riconosciuta al legislatore la possibilità di organizzare gli uffici
giurisdizionali, assicurando anche a tal riguardo il rispetto dei parametri di
buon andamento, efficienza e razionalità che l’art. 97 Cost. esige per tutti i
pubblici uffici; ma è legittimo il dubbio che il medesimo legislatore possa in
maniera assolutamente libera da criteri istituire organi giurisdizionali
ciascuno competente per la cognizione di un rapporto giuridico nell’alveo di un
determinato procedimento, anche se si sovraccaricasse di tali compiti
E ciò varrebbe anche a configurare come giurisdizione volontaria
l’attività degli organi che intervengono nei procedimenti elettorali (appunto,
stando alla tesi, l’Ufficio centrale per il referendum e l’Ufficio centrale
nazionale). E’ noto che l’attività amministrativa svolta da organi giurisdizionali
[33]
non prevede di norma la ricorribilità in cassazione dei provvedimenti adottati
nell’ambito della giurisdizione volontaria, a causa del fatto che per la loro modificabilità ai sensi dell’art.
742 c.p.c. gli stessi non sono idonei ad acquistare efficacia di cosa giudicata
[34],
sebbene una tendenza giurisprudenziale sempre più intensa porti ad ammettere il
ricorso ex art. 111 Cost. allorquando si controverta su situazioni di diritto.
Il che – ritornando al problema circa l’efficacia delle decisioni adottate nel
corso del procedimento elettorale - comporterebbe che i provvedimenti
dell’Ufficio centrale nazionale non vincolerebbero affatto le Camere [35].
Non pare pienamente convincente, del resto, un’eventuale distinzione
tra la fase di ammissione delle liste e delle candidature (per le elezioni
politiche) – da svolgere «in funzione della tutela dell’interesse
dell’ordinamento generale dello Stato e della realizzazione di esso, con
esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia esclusivamente giuridico» – e
la fase dello scrutinio dei voti, ove la verifica definitiva è successivamente
attribuita alle Camere (e per elezioni diverse da quelle al Parlamento alla
giurisdizione amministrativa: art. 83/11, d.p.r. 16 maggio 1960, n. 570; art.
Né potrebbe reggere oltre una certa misura la distinzione
tra accertamento in fatto ed in diritto del modello di Cassazione sorto dalla
necessità dei rivoluzionari francesi di obbligare i giudici al rispetto di
norme di legge, le quali erano, per l’appunto, in primo luogo decisioni volte
ad innovare, se non a rivoluzionare, i rapporti sociali [38].
Il fatto entra ormai prepotentemente nel giudizio in cassazione. In ogni caso,
tutti i procedimenti elettorali – per i diversi livelli di assemblee
rappresentative – richiedono soprattutto accertamenti in fatto.
Si aggiunga, infine, che a ritenere sezione specializzata
della giurisdizione ordinaria l’Ufficio centrale nazionale dovrebbe pure
ammettersi la sua legittimazione a sollevare questioni di legittimità
costituzionale delle norme da applicare (alla pari di quanto è riconosciuto per
l’Ufficio centrale per il referendum [39]):
con il che i tempi di definizione delle controversie sottoposte al suo giudizio
non potrebbero essere più quelli certi del t.u. n. 361 del 1957, né i risultati
elettorali (compresi quelli relativi alla fase di ammissione delle liste) potrebbero
assumere la tempestiva definitività auspicata in materia.
In realtà, il punto determinante che la sentenza solleva
attiene, appunto, al carattere immodificabile della decisione dell’Ufficio
centrale ed al vincolo che ne deriva per le Camere. L’opzione interpretativa
del giudice sembra essere stata senz’altro per l’affermazione di siffatta
immodificabilità: l’affermata natura giurisdizionale dell’Ufficio centrale e
l’impossibilità delle Camere di ‘ridiscutere’ le fasi di ammissione delle liste
e delle candidature paiono, invero, due passaggi che si legano l’un l’altro e
si presentano quali i pilastri di una decisione che ha inteso porre limiti e
paletti ad una valutazione camerale che l’esperienza sa essere ispirata
soprattutto da ragioni politiche.
Eppure, rimane il problema di rinvenire modelli e forme di
definizione di controversie sempre possibili. Così, ad esempio, se dopo la fase
di ammissione delle liste e delle candidature si scoprissero ‘nuovi’ documenti
e si riuscisse a provare che una candidatura non è stata firmata dal candidato,
appare difficile negare alla (Giunta ed alla) Camera il potere-dovere di aprire
la necessaria istruttoria sulla vicenda e di decidere la questione [40].
Certo, ad aderire all’impostazione del Tar Catania, in astratto potrebbe
sostenersi che dovrebbero riattivarsi il procedimento e l’attività dell’Ufficio
circoscrizionale e di quello centrale ai sensi dei ricordati artt. 22 e 23 t.u.
Camera. Ma l’assenza di ogni disciplina positiva a tal riguardo potrebbe
‘giocare’ a favore della competenza parlamentare, e ciò sia perché
Il problema, in altri termini, riconduce alla presenza
della disposizione costituzionale ed alla giustificazione di tale norma in un
sistema politico in trasformazione ove è sempre più avvertita l’esigenza di
garantire le regole del gioco anche contro la maggioranza del momento. La
sentenza si è fatta carico di spuntare taluni aspetti di una competenza
parlamentare avvertita quale anacronistica e di valorizzare le fasi di
controllo imparziale. Alla decisione va, oltretutto, il merito di aver posto
così tanti problemi. Non a caso, la sentenza assume spesso toni costituzionali,
sia allorquando interpreta e ricostruisce l’intero sistema alla luce della
Legge fondamentale, sia quando auspica l’intervento del legislatore (al fine di
chiarire la nozione di nuovi documenti estensibili anche dopo la chiusura dei
termini di presentazione, ma l’istanza critica anima pressoché l’intera decisione).
Invero, questi sono due profili spesso riferiti al solo giudizio sulle leggi di
competenza della Corte costituzionale. Si trascura in tale prospettiva che
anche in un sistema di giustizia costituzionale c.d. misto, ove l’accesso al
giudice delle leggi è mediato dai giudici comuni, la considerazione dei valori
costituzionali in conflitto muove dalla consapevolezza del giudice di dover
apprestare tutela, appunto, agli interessi costituzionalmente protetti e,
concretamente, ai diritti dei singoli e dei gruppi. Da questo punto di vista
non può non ribadirsi come l’art. 66 Cost. non appaia più rispondente né
all’esigenza di tutela dei diritti in sede giurisdizionale, né alla necessità
di dare regole precise e chiare ai rapporti politici [41].
[1] CGA, 6 aprile 2006, n. 218.
[2] Cfr. Cass., SS.UU. 6 aprile 2006, nn. 8118-8119.
[3] Cons. Stato, 21 marzo 2006, n. 1386; Id., 28 marzo 2006, n. 1463; Tar Lazio, II bis, 16 marzo 2006, n. 1573; Tar Sicilia, Catania, I, 24 marzo 2006, nn. 547-548.
[4] Cfr., se si vuole, A. CARIOLA, La nozione costituzionale di pubblico impiego, Milano, 1991, 42 e nota 88; ma un atto avente forza di legge è stato occasione del conflitto di attribuzione risolto con la sentenza 10 maggio 1995, n. 161.
[5] Sul
profilo P. HAEBERLE,
[6] Si v., ad esempio, l’art. 40 Cost. Spagna, secondo cui “la validità degli atti e dei requisiti dei membri delle due Camere è sottoposta al controllo giudiziario nei termini stabiliti dalla legge elettorale”.
[7] Sui modelli accolti in altri ordinamenti e sulla ‘storia’ del contenzioso elettorale politico L. ELIA, Elezioni politiche (contenzioso), in Enc. dir., XIV, Milano, 1965, 747 ss.; V. LIPPOLIS, Le Camere, in Commentario della Costituzione a cura di G. Branca, Bologna-Roma, 1986, sub art. 66, 115 ss.
[8] Così M. MANETTI, L’accesso alla Corte costituzionale nei procedimenti elettorali, in Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale, a cura di A. Anzon, P. Caretti, S. Grassi, Torino, 2000, 129. La frase secondo cui ogni elezione è sospetta è ripresa da C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico 9, I, Padova, 1975, 482.
[9] Sul punto cfr. ancora M. MANETTI, op. et loc. citt.
[10] Sul giusto processo cfr. M. CECCHETTI, Giusto processo. a) dir. cost., in Enc. dir., Aggiornamento, V, Milano, 2001, 595 ss.; P. FERRUA, Leggi costituzionali e di revisione costituzionale (1994-2005), in Commentario della Costituzione a cura di G. Branca e A. Pizzorusso, Bologna-Roma, 2006, 85 ss. Per l’applicazione del principio al tema della presenza dei soggetti privati nei giudizi per conflitti sull’insindacabilità parlamentare A. PACE, Giurisdizione e insindacabilità parlamentare nei conflitti costituzionali, in Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali, Milano, 2001, 33 ss.; A. CARIOLA, L’immunità dei parlamentari, il giusto processo ed il diritto comune costituzionale, ivi, 265 ss.
[11] Si consideri, ad esempio, la disciplina del procedimento legislativo ed in particolar modo dei tempi destinati alle proposte del Governo e dei gruppi parlamentari delle opposizioni, indicata dagli artt. 23 Reg. Camera e 53 Reg. Senato.
[12] Sulla nozione e sulle diverse funzioni della responsabilità politica v., se si vuole, A. CARIOLA, Responsabilità politica, di prossima pubblicazione in Dizionario di diritto pubblico a cura di S. Cassese, Milano 2006.
[13] Il
riferimento consueto è all’esempio inglese, dove l’attribuzione alla
giurisdizione ordinaria del contenzioso elettorale politico risale al
[14] Si
consideri, ancora, l’esempio già citato dell’art. 41 Grundgesetz, ma anche l’esperienza francese che assegna la verifica
delle elezioni al Conseil constitutionnel.
[15] Cfr. sull’argomento i contributi raccolti nel volume Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali, cit.; nonché R. ORLANDI, A. PUGIOTTO, a cura di, Immunità politiche e giustizia penale, Torino, 2005; T. E. GIUPPONI, Le immunità della politica, Torino, 2005.
[16] Così S. TOSI, Diritto parlamentare, Milano, 1974, 63, 65, ma a proposito della giunta quale organo giurisdizionale speciale e pur nel contesto di un impianto critico dell’istituto; nel medesimo senso C. MORTATI, Istituzioni, cit., 483, per il quale l’attribuzione al Parlamento della decisione gli farebbe assumere la titolarità di una funzione sostanzialmente giurisdizionale; il rilevo dato ai diritti induceva Mortati ad affermare decisamente che la deroga ai principi costituzionali non ha più giustificazione. Il carattere paragiurisdizionale della procedura è affermato pure in T. MARTINES, G. SILVESTRI, G. DE CARO, V. LIPPOLIS, R. MORETTI, Diritto parlamentare, Milano, 2005, 54. Energicamente G. FERRARI, Elezioni (teoria generale), in Enc. dir., XIV, Milano, 1965, 640, 644, notava che nelle elezioni politiche si ripudia del tutto la giurisdizione ed il principio di giurisdizionalità. Dal canto suo L. ELIA, Elezioni, cit., 784 ss., dopo l’illustrazione delle posizioni intervenute in argomento, dal riconoscimento delle decisioni delle Camere in materia elettorale come provvedimenti giurisdizionali fa discendere la possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale delle norme da applicare.
[17] Nel medesimo senso può essere ricordato la valorizzazione del contraddittorio nel procedimento relativo alla verifica dei poteri nei Regolamenti delle Giunte, rispettivamente, Regolamento Senato 23 giugno 1992, e Regolamento Camera, 6 ottobre 1998.
[18]
Proprio in questa materia: si pensi alla qualificazione dei consigli comunali
in occasione della verifica dei poteri ed alla relativa disciplina, cfr. Corte
cost., 16 dicembre 1965, n. 93. Sul punto V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale. II.
[19] Cfr.
Corte cost., 27 dicembre 1974, n. 284, e si pensi alla netta presa di posizione
della Corte di giustizia a favore della tutela cautelare, nella decisione della
VI Sezione, 15 maggio
[20] Cfr. Corte cost., 1
aprile 1982, n. 63, ove si rinviene l’affermazione secondo cui «l'art. 24
Cost., garantendo l'accesso alla giurisdizione, non predetermina alcuna forma
di tutela, né vincola il legislatore sul contenuto dei poteri da attribuire
agli organi giurisdizionali. … E’ consentito in materia processuale stabilire
procedure differenziate, in quanto la tutela giurisdizionale ben può
diversificarsi in relazione alle varie situazioni sostanziali dedotte in
giudizio (cfr. da ultimo sent. n. 9 del 1982). In particolare, va osservato che
la potestà cautelare non costituisce una componente essenziale della tutela
giurisdizionale ex artt. 24 e 113 Cost., ma la sua disciplina è demandata alla
legge ordinaria, alla quale spetta di regolare la materia. Da ciò consegue come
nessun appunto sul piano della legittimità costituzionale possa essere mosso al
nostro sistema processuale, nel quale, a differenza di quanto è dato
riscontrare in qualche legislazione straniera, non sussiste un potere cautelare
generale come espressione dell'esercizio della giurisdizione: tale potere va
riconosciuto soltanto nei casi stabiliti dalla legge e trova attuazione secondo
gli istituti in essa previsti».
[21] Ne
offre un esempio Cass., I, 16 luglio 1998, n. 6955, sul caso di un deputato
regionale siciliano, cui per l’art.
[22] Cfr., per
tutti, V. DI CIOLO, Incompatibilità ed
ineleggibilità parlamentari, in Enc.
dir., XXI, Milano, 1971, 60 ss., ove l’esposizione delle ragioni favorevoli
e contrarie a tale orientamento.
[23] Cfr. A. MANZELLA, Il parlamento, Bologna, 2003, 229 s., nonché il Resoconto della seduta della Giunta delle elezioni, 2 ottobre 2002.
[24] Ripresa anche dal ricorso dell’ex Presidente Cossiga avverso Cass., III, 27 giugno 2000, nn. 8373 e 8374, poi definito da Corte cost., 26 maggio 2004, n. 154.
[25] Il passaggio prosegue con l’affermazione della «esigenza di cui il Legislatore, quindi, non ha potuto non tener conto, al fine di salvaguardare la forma parlamentare ed il corretto dispiegarsi delle regole di democrazia, consiste nella necessità che alle elezioni partecipino schieramenti immodificabili, con garanzia assoluta della corretta esternazione del voto individuale».
[26] L’attenzione alla stabilizzazione del risultato escluderebbe - a parere del Collegio – anche la possibile tutela cautelare in sede giurisdizionale, sia essa quella ordinaria o amministrativa (come pure ritenuto dal C.G.A. con l’ordinanza n. 218/2006), per l’appellabilità della decisione e la sua modificabilità nei due successivi gradi di merito. Inoltre, la possibilità di modificare la composizione del Parlamento per effetto dell’intervento giudiziale non sarebbe prevista nel nostro sistema e apparirebbe comunque lesiva della indipendenza dei poteri dello Stato (profilo quest’ultimo comunemente ritenuto a fondamento dell’art. 66 Cost.).
[27] La sentenza aggiunge taluni argomenti a contrario, desunti dalla ricostruzione
sistematica accolta, e che vale la pena
di riportare: «La mancata cognizione del Parlamento
della fase prodromica delle elezioni appare altresì confermata dalla
circostanza che il richiamato art. 17 del vigente Regolamento della Camera dei
Deputati, nel prevedere un termine per il controllo delle operazioni elettorali
in diciotto mesi, stabilisce un lasso temporale effettivamente lungo, del tutto
incompatibile non solo con il dictum
contenuto nell’art. 66 della Costituzione, ma anche con la rapidissima sequenza
temporale (meno di una settimana per ambedue i gradi di giudizio, addirittura
ridotta di un giorno per effetto dell'art.
[28] Cfr. per l’esposizione delle varie tesi e dei loro risvolti M. LUCIANI, La formazione delle leggi. Il Referendum, in Commentario della Costituzione a cura di G. Branca e A. Pizzorusso, Bologna – Roma, 2005, 286 ss. La natura giurisdizionale dell’Ufficio centrale è affermata sulla basi di argomenti assai prossimi a quelli individuati nella decisione in commento: la composizione soggettiva dell’organo, con soli magistrati assistiti dalle garanzia di indipendenza; i compiti attribuiti per l’accertamento della legittimità delle richieste; la forma finale di ordinanza della decisione; il limitato contraddittorio. E’ riconosciuta, invece, natura amministrativa all’attività di accertamento e proclamazione dei risultati, perché a tal proposito non vi è da svolgere una verifica di legittimità ma solo di calcolo, perché l’accertamento non si conclude con un atto tipico della funzione giurisdizionale, e perché non è previsto alcun contraddittorio, 294.
[29] Che
l’Ufficio centrale nazionale e gli Uffici centrali circoscrizionali per
[30] Sarebbe stato da includere anche l’art. 111 Cost., specie nel testo modificato dalla l. cost. 23 novembre 1999, n. 2, sul c.d. giusto processo.
[31]
Suggestioni in tal senso in A. D’ATENA, in
[32] Riferimenti sul punto in A. CARIOLA, La giurisdizione costituzionale sui conflitti di attribuzione, ed. provv., Catania, 2002, 85 s.
[33] Secondo la definizione di C. MANDRIOLI, Corso di diritto processuale civile, XI ed., Torino, I, 1997, I, 27, ove si ricorda l’espressione di P. Calamandrei; III, 379 ss.
[34] Cfr. sull’argomento, C. MANDRIOLI, Corso, cit., I, 29; III, 383 ss.; nonché E. GRASSO, I procedimenti camerali: l’oggetto della tutela, in Riv. dir. proc., 1990, 35 ss., e I. ANDOLINA, G. VIGNERA, Il modello costituzionale del processo civile italiano, Torino, 1990, 192 ss., i quali, pur aderendo alla tesi della non definitività dei provvedimenti camerali e della conseguente non proponibilità del ricorso ex art. 111 Cost., riconoscono però le possibilità di pervenire ad un controllo di legittimità sulle decisioni camerali ad opera della Suprema Corte.
[35] In astratto, anzi, a sviluppare la tesi che si tratti di volontaria giurisdizione ed attesa la circostanza che si verta sicuramente su situazioni di diritto, potrebbe pervenirsi alla conclusione che avverso le decisioni dell’Ufficio centrale sia ammissibile il ricorso ex art. 111 Cost.
[36] Per la considerazione dei profili di imparzialità in senso soggettivo e oggettivo, cfr. A. CARIOLA, La nozione costituzionale di pubblico impiego, cit., 241 ss.
[37] La medesima circostanza che le operazioni di scrutinio a proposito delle elezioni amministrative, regionali ed europee sono affidate alla giurisdizione amministrativa induce a ritenere che i caratteri di legittimità di quest’ultima sono comuni anche alla verifica dei poteri assegnata alle Camere ed alle rispettive Giunte. Ancora una volta, in altri termini, l’elemento ‘stonato’ è l’anacronistica attribuzione parlamentare operata dall’art. 66 Cost.
[38] Il
riferimento d’obbligo per il modello storico è P. CALAMANDREI,
[39] Cfr. M. LUCIANI, La formazione delle leggi. Il referendum abrogativo, cit., 292.
[40] E’ la considerazione che faceva dire a C. MORTATI, Istituzioni, cit., 483, che la decisione della Camera poteva essere soggetta a revocazione nei casi in cui l’art. 395 c.p.c. permette la revocazione della sentenza.
[41] Cfr. sul punto A. MANZELLA, Il Parlamento, cit., 225 s., ove si nota come appaia ormai necessaria l’introduzione del ricorso alla Corte costituzionale contro le decisioni in materia elettorale, riportando l’ordinamento alla logica costituzionale del giusto processo ed a quella parlamentare del rispetto delle garanzie delle minoranze; M.L. MAZZONI HONORATI, Diritto parlamentare 2, Torino, 2005, 123 ss.; S. CICCONETTI, Diritto parlamentare, Torino, 2005, 57.
Nella prospettiva accennata nel testo, oltre alle soluzioni de jure condendo da tempo presenti nel
dibattito politico e la cui adozione è resa realistica dalle vicende
dell’ultima tornata elettorale e dalle proposte avanzate in tale occasione, può
chiedersi se l’art. 66 Cost. resisterebbe oggi ad un giudizio di legittimità.
In altri termini, se è condivisibile l’osservazione di Mortati secondo cui la
prerogativa parlamentare non ha più ragion d’essere (C. MORTATI, Istituzioni,
cit., 483) e che, anzi, appare in contrasto con il
principio di giustiziabilità, il problema attiene agli strumenti giuridici
possibili per superare l’impasse. In
fondo, si è di fronte ad una disarmonia del sistema costituzionale rispetto ai
principi medesimi che caratterizzano lo Stato di diritto. Del resto, per quanto
possa essere azzardata, la prospettazione di tecniche di risoluzione delle
eventuali rotture costituzionali attiene appieno al mestiere del giurista.
Si è già anticipata nel testo (retro
par. 5) la proposta di ritenere che l’art. 66 Cost. non disponga affatto una
competenza esclusiva, ma solo una potestà amministrativa in prima battuta, per
così dire, suscettibile di essere ri-valutata in sede giurisdizionale. La necessità
di consentire l’adozione di misure cautelari sempre ad opera di un giudice
terzo ed imparziale, potrebbe condurre a ‘relegare’ la competenza parlamentare
in margini piuttosto esigui. In quest’ottica l’art. 66 sarebbe letto in armonia
con gli artt. 3, 24, 111 (nuovo testo) e 113 Cost. In particolare, la
proclamazione avvenuta a livello costituzionale del giusto processo indurrebbe
a ritenere l’art. 66 profondamente modificato anche rispetto all’originaria ratio. Nella consapevolezza che il
contrasto sarebbe solo apparente al legislatore spetterebbe il compito di
definire procedure e forme del controllo giudiziario sulle decisioni camerali.
A ritenere che la verifica dei poteri come sancita dall’art. 66
sia, invece, preclusiva del sindacato giurisdizionale si porrebbe in termini
assai concreti la questione circa la legittimità di rotture costituzionali. Il
tema è da sempre oggetto di riflessione nella dottrina costituzionale, che ha
in genere guardato con un certo sospetto all’ammissibilità dell’istituto, cfr., per tutti, C. MORTATI, Costituzione (dottrine generali), in Enc. dir., XI, Milano, 1962, 191 ss., che ne considerava
l’ammissibilità soprattutto in relazione al principio di eguaglianza, ma anche
per le trasformazioni dello Stato contemporaneo; G. MOTZO, Disposizioni di revisione materiale e provvedimenti di rottura della
Costituzione, in Rass. dir. pubbl.,
1964, 361 ss. In altri contesti talune riflessioni
sono giunte a ritenere la possibile illegittimità di norme costituzionali per
contrasto con principi di più alto spessore, cfr. O. BACHOF, Verfassungswidrige Verfassungsnormen?,
Tübingen, 1951, ove a parametro di legittimità sono elevati la c.d. Natur der Sache e, in generale, il
diritto naturale. L’esito è probabilmente frutto
anche della distinzione schmittiana tra Costituzione quale decisione
fondamentale e leggi costituzionali (sia pure allontanandosi da quella
ricostruzione per dare ingresso al pluralismo dei valori che segna la
democrazia contemporanea). Per altro verso, l’assunzione di taluni principi
costituzionali a criteri di valutazione degli altri precetti (pure)
costituzionali appare debitrice delle ricostruzioni ispirate all’impronta
razionalizzatrice di matrice weberiana. Per questo non sembra del tutto
peregrino adombrare l’ipotesi che l’assunto in base al quale «
Un piano ancora diverso attiene al possibile contrasto con
parametri di legittimità sovranazionali. Il richiamo immediato è all’art. 6
Cedu ed alla proclamazione del giusto processo ivi contenuta, sebbene la
giurisprudenza della Corte di Strasburgo consenta una nozione di giudice e di
giudizio piuttosto estesa ed il principio di sussidiarietà che ispira il
procedimento davanti alla stessa imponga di regola il previo esaurimento delle
vie interne. Per le indicazioni della
giurisprudenza sul punto M. CHIAVARIO, in Commentario
alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, a cura di S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi, Padova, 2001,
170 ss..
L’esigenza
di circondare il procedimento elettorale di adeguate garanzie giurisdizionali
appare, peraltro, più debole di altri valori ai quali appresta tutela
l’ordinamento costituzionale, inteso quest’ultimo secondo una nozione
sostanzialistica che fa riferimento ai valori tutelati. Se fosse venuto direttamente in considerazione un problema di rispetto
del parametro di legittimità comunitaria, ad esempio quello relativo al divieto
di discriminazione tra uomini e donne sancito dall’art. 141 Tratt. CEE, la soluzione
sarebbe stata radicalmente diversa, attesa la giurisprudenza comunitaria che è
pervenuta ad affermare l’illegittimità di previsioni che ledano siffatto valore
Il riferimento è al noto caso Kreil,
sentenza 11 gennaio