Finalità ed ambito di applicazione – Diritti dei cittadini e delle
imprese – Organizzazione delle pubbliche amministrazioni e tecnologie
dell’informazione
a cura di
Salvatore Cacace - Consigliere di Stato
SOMMARIO
1.
- Finalità ed
ambito di applicazione del codice.
2.
– Diritti dei cittadini e delle imprese.
3. – Organizzazione delle pubbliche
amministrazioni e tecnologie dell’informazione.
Relazione al
corso di specializzazione organizzato dalla Scuola Superiore Sant’Anna di Studi
Universitari e di Perfezionamento di Pisa – Pisa – 7 e 8 giugno 2006.
1. – Finalità
ed ambito di applicazione del codice.
Il “Codice dell’amministrazione digitale” è stato
emanato in attuazione della delega contenuta nell’articolo 10 della legge 29
luglio 2003, n. 229 ( “Interventi in materia di qualità della regolazione,
riassetto normativo e codificazione – Legge di semplificazione
Esso rappresenta uno dei provvedimenti della nuova
fase c.d. della “codificazione” ([2]), che, finalizzata com’è alla semplificazione ed al riordino ( ora
denominato “riassetto” ) normativo, si caratterizza, rispetto ai “testi unici
misti”, di cui all’abrogato art. 7 della legge n. 50 del 1999 “Delegificazione e testi unici
di norme concernenti procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione
Grazie a tale sua natura il Codice in esame può
infatti innovare l’ordinamento, al fine di “garantire la più ampia
disponibilità di servizi resi per via telematica dalle pubbliche
amministrazioni e dagli altri soggetti pubblici” e di “assicurare ai cittadini
e alle imprese l’accesso a tali servizi secondo il criterio della massima
semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e nel rispetto dei
principi di uguaglianza, non discriminazione e della normativa sulla
riservatezza dei dati personali ” (questo l’incisivo ed innovativo criterio
direttivo di cui alla lett. b) del comma 1 dell’art. 10 citato).
Ciò con un intervento, che dovrebbe essere
caratterizzato da esaustività e sistematicità in relazione agli strumenti
portanti dell’innovazione digitale nelle pubbliche amministrazioni, come del
resto previsto dall’ulteriore criterio ( cfr., in particolare, la lett. d) del comma 1 cit. ), che impone di “realizzare il
coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti
di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza
logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare o semplificare
il linguaggio normativo”.
Il Codice viene così ad incidere sulla ormai ampia
normativa esistente in materia di “società dell’informazione” ( questa la
rubrica della delega di cui all’art. 10 cit. ) e di informatica nelle pubbliche
amministrazioni, in un’ottica, ch’è quella che presiede alla relativa legge di
delega, coessenziale all’idea di codificazione quale strumento di costruzione
di microsistemi legislativi, di raccolta, cioè, delle leggi di settore al fine
di garantire l’unità e la coerenza complessiva della disciplina ([5]).
Invero, già fra le deleghe conferite al Governo ( ai fini del contenimento, della razionalizzazione e del controllo della spesa per il settore del pubblico impiego, del miglioramento dell'efficienza e della produttività, nonché della sua riorganizzazione ) dall’articolo 2, comma 1, della legge 23 ottobre 1992, n. 421 ([6]), risaltava quella che lo spingeva, al fine del completamento del processo di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche e della più razionale utilizzazione dei sistemi informativi automatizzati, a:
- procedere alla revisione della normativa in materia di acquisizione dei mezzi necessari, prevedendo altresì la definizione dei relativi standard qualitativi e dei controlli di efficienza e di efficacia;
- procedere alla revisione delle relative competenze;
- attribuire ad un apposito organismo funzioni di coordinamento delle iniziative e di pianificazione degli investimenti in materia di automazione, anche al fine di garantire l'interconnessione dei sistemi informatici pubblici.
Il Parlamento dava, così, già ormai tre lustri fa, un segnale forte e chiaro nella direzione della necessità perentoria di un ammodernamento radicale delle procedure delle pubbliche amministrazioni, con particolare riguardo alle “strumentazioni” utilizzate: non più, dunque, obsolete dotazioni strumentali, che, oltre che incidere in maniera drammatica sulla rapidità dei procedimenti e sull’efficienza dell’azione amministrativa, si traducevano anche in proverbiali paradigmi di un’amministrazione non in grado di stare al passo dei tempi della società e dell’economia; ma un’informatizzazione globale degli enti pubblici, condotta non per compartimenti stagni, bensì sulla base del principio dell’interconnessione dei sistemi informativi delle varie amministrazioni.
Se, dunque, allo scoccare degli anni ’90, il legislatore disegnava, con la legge n. 241 del 1990, una pubblica amministrazione che “parli” col cittadino e che sia per tutti una “casa di vetro”, adesso egli invitava i vari gangli dell’amministrazione a “parlare” tra di loro, a scambiarsi le ragguardevoli informazioni possedute, ad evitare inutili duplicazioni di strutture e di attività di raccolta dati.
Peraltro le pubbliche amministrazioni hanno già:
- sulla base del disposto dell’art. 25 della legge 24 novembre 2000, n. 340:
a) facoltà di dare in uso gratuito ad altre amministrazioni pubbliche ( che li adattano alle proprie esigenze ) programmi applicativi realizzati su loro specifica indicazione;
b) accesso gratuito ai dati contenuti in pubblici registri, elenchi, atti o documenti da chiunque conoscibili;
- in forza del dettato del D. Lgs. 24 gennaio 2006, n. 36 ( D. Lgs. 24-1-2006 n. 36 “Attuazione della direttiva 2003/98/CE relativa al riutilizzo di documenti nel settore pubblico” ), facoltà di scambiarsi documenti ai fini dell’adempimento di còmpiti istituzionali, senza che tale cessione costituisca “riutilizzo” ai sensi della normativa recata dal decreto stesso.
Si trattava, dunque, secondo il legislatore degli anni ’90 del XX secolo ( v. art. 1 D. Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39 ), di:
1. utilizzare in via generalizzata sistemi informativi automatizzati (“gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati”: art. 3, comma 1, D. Lgs. n. 39), a fini di:
a) miglioramento dei servizi;
b) trasparenza dell'azione amministrativa;
c) potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni pubbliche;
d) contenimento dei costi dell'azione amministrativa.
2. svilupparli secondo criteri di:
a) integrazione ed interconnessione dei sistemi medesimi;
b) rispetto degli standard definiti anche in armonia con le normative comunitarie;
c) collegamento con il sistema statistico nazionale.
Se scopo fondamentale di un tale impegno organizzativo e finanziario doveva poi essere il conseguimento della integrazione e dell'interconnessione dei sistemi informativi di tutte le amministrazioni pubbliche, logicamente le regioni, gli enti locali ed i concessionari di pubblici servizi sono stati da subito disegnati come attori di primo piano di un tale processo di rinnovamento: destinatarii, dunque, in quanto tali, di atti di indirizzo e di raccomandazioni, nei modi previsti dall'art. 7 dello stesso D. Lgs. n. 39.
Gli strumenti di
interconnessione telematica sono poi presto stati considerati fondamentali non solo a fini meramente
organizzativi, ma, nell’ambito del quadro più generale della adozione di misure
organizzative volte a garantire l’esercizio del diritto di accesso e
partecipazione all’attività amministrativa, anche ai fini di un altro
fondamentale obiettivo della Pubblica Amministrazione del terzo millennio: la
comunicazione.
Il vuoto legislativo
nella materia è stato coperto dalla legge 7 giugno 2000, n. 150, sulle attività
di informazione ( ai mezzi di comunicazione di massa ) e di comunicazione (
interna a ciascun ente ed esterna rivolta alla collettività ), poste in essere
dalle pubbliche amministrazioni.
Le prime da
realizzarsi mediante stampa, audiovisivi e strumenti telematici; le seconde
attraverso ogni modalità tecnica ed organizzativa.
Entrambe:
1. volte a:
a) illustrare e
favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne
l'applicazione;
b) illustrare le
attività delle istituzioni e il loro funzionamento;
c) favorire l'accesso
ai servizi pubblici, promuovendone la conoscenza;
d) promuovere conoscenze
allargate e approfondite su temi di rilevante interesse pubblico e sociale;
e) favorire processi
interni di semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati
nonché la conoscenza dell'avvio e del percorso dei procedimenti amministrativi;
f) promuovere
l'immagine delle amministrazioni, nonché quella dell'Italia, in Europa e nel
mondo, conferendo conoscenza e visibilità ad eventi d'importanza locale,
regionale, nazionale ed internazionale.
2. attuate con ogni
mezzo di trasmissione idoneo ad assicurare la necessaria diffusione dei
messaggi, anche attraverso le strutture informatiche, le funzioni di sportello
( uffici per le relazioni con il pubblico, sportelli per il cittadino,
sportelli unici della pubblica amministrazione, sportelli polifunzionali,
sportelli per le imprese ), le reti civiche, le iniziative di comunicazione
integrata ed i sistemi telematici multimediali ([7]).
In questo quadro frammentato si inserisce, poi, anche la disposizione
di cui all’art. 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59, che, stabilendo,
al suo primo periodo, che “gli
atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con
strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme,
nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono
validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge”, ha introdotto ormai da un
decennio nel nostro ordinamento il principio, di grandissimo rilievo, della
generale rilevanza e validità dell’attività giuridica svolta in forma
elettronica, a prescindere dalla trasposizione dell’atto su supporto cartaceo.
Orbene, a differenza
degli interventi parziali di cui sopra, il Codice dell’amministrazione digitale
affronta per la prima volta in modo organico il tema dell’utilizzo delle
tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche
amministrazioni, nonché della disciplina dei fondamentali principii giuridici
applicabili ai due strumenti oggi protagonisti del processo di innovazione
tecnologico: il documento informatico e la firma digitale.
Si tratta di un’opera
generale di riordino, che, sia con alcune dichiarazioni puramente
programmatiche e di principio, sia con l’abbandono delle modalità
amministrative più tradizionali, accelera ed orienta i processi di cambiamento
ed innovazione in atto; e ciò perché, come è stato opportunamente sottolineato,
il codice rappresenta “uno strumento … che – vista la assoluta peculiarità
della materia trattata - può contribuire non soltanto alla erogazione di
servizi più efficienti e veloci, ma anche a consentire forme innovative di
partecipazione alla vita amministrativa e politica. Che può avvicinare i
destinatari dell’innovazione ( i cittadini, le imprese, la società civile ) ai
suoi protagonisti ( gli amministratori, i funzionari e gli impiegati pubblici
), nella nuova amministrazione digitale, attraverso un intervento più
tradizionale e di chiara leggibilità come è un codice, ossia una raccolta
organica di disposizioni legislative” ([8]).
L’agire pubblico con
modalità informatiche può infatti dare un contributo rilevante non solo e non
tanto al pur necessario complessivo ammodernamento delle pubbliche
amministrazioni, ma soprattutto comportare, attraverso un più efficace,
efficiente e trasparente esercizio delle competenze, un’evoluzione in senso per
così dire democratico dei rapporti tra cittadino ed istituzioni.
La concretezza ed
operatività nei confronti dei cittadini della nuova disciplina sulla
“amministrazione digitale” è resa peraltro evanescente dalla prevalenza, nel testo
normativo, delle enunciazioni programmatiche e di principio rispetto a quelle
precettive, sì che l’attuazione dei principii codicistici viene di fatto
rimessa alla buona volontà delle singole amministrazioni.
Piuttosto, dunque, che
ripensare a livello informatico la disciplina sostanziale del procedimento e
della documentazione amministrativa, il legislatore del nuovo codice pone
enfaticamente al centro del nuovo sistema normativo la “informazione in
modalità digitale”, di cui lo Stato, le Regioni e le autonomie locali ( vale a
dire i soggetti nei quali paritariamente si struttura
In proposito, com’è
stato opportunamente rilevato, nel nuovo quadro dei mutati assetti
costituzionali di quest’inizio di millennio, l’ICT ( Information and
Communication Technology ) “può divenire essenziale strumento di raccordo tra i
vari livelli di governo e mezzo fondamentale di attuazione del principio di
sussidiarietà” ([9]).
Orbene, pur nella
opportuna centralizzazione di alcuni profili della disciplina, che trova il suo
supporto nel riparto di competenze di cui all’art. 117 della Costituzione ([10]), il testo del “codice” sembra tener
adeguatamente conto delle esigenze e prerogative di autonomia delle
amministrazioni regionali e locali ( v. comma 2 dell’art. 2 ), consentendo, sul
modello del sistema pubblico di connettività di cui al D. Lgs. n. 42/2005 ([11]), ai sistemi informatici pubblici regionali
e locale di svilupparsi e migliorare le prestazioni, garantendo al tempo stesso
la compatibilità dell’intero sistema ed il rispetto dell’autonomia dei detti
soggetti ([12]).
E’ pur vero che
l’individuazione, contenuta nello stesso comma 2, dei soggetti destinatarii
delle disposizioni del codice ( le pubbliche amministrazioni di cui
all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 )
sembrerebbe esorbitare l’oggetto della delega, laddove essa prevede ( comma 2
dell’art. 10 della legge n. 229/2003 ) “… b) i procedimenti amministrativi
informatici di competenza delle Amministrazioni statali anche ad ordinamento
autonomo”.
Ma, come ha
correttamente rilevato il Consiglio di Stato nel citato parere del 2005,
essendo ricompresi tra gli oggetti della
delega, senza limitazioni, anche “a) il documento informatico, la firma
elettronica e la firma digitale; … c) la gestione dei documenti informatici; d)
la sicurezza informatica dei dati e dei sistemi” e rientrando in larga misura
le disposizioni relative a tali ambiti nella materia dell’ordinamento civile ed
in quella dei livelli essenziali delle prestazioni ([13]), ne sembra legittima l’estensione a tutte
le pubbliche amministrazioni, gli interventi sui procedimenti regionali dovendo
considerarsi riguardanti solo l’esercizio del potere di coordinamento
informatico dei dati delle amministrazioni regionali, secondo quanto previsto
dall’art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione ([14]).
Di grande importanza è
il comma 3 dell’articolo 2 del Codice in esame ( rubricato appunto “finalità e
ambito di applicazione” ), ai sensi del quale, come già prevedeva l’art. 3 del
D.P.R. n. 445 del 2000 ([15]), le disposizioni del capo III ( concernenti
la formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici ), nonché
quelle di cui al capo IV ( riguardanti la trasmissione informatica degli stessi
documenti ) si applicano anche ai privati ([16]).
Una parte non
irrilevante della normativa ( quella del capo V concernente l’accesso ai
documenti informatici e la fruibilità delle informazioni digitali ) si applica
poi anche a soggetti formalmente privati ma in sostanza pubblici, ai fini di
altre discipline ( comma 4 dell’art. 2 ).
Tràttasi
di norma corrispondente all’art. 23 della legge n. 241 del 1990, che delinea
l’àmbito soggettivo di applicazione della legge, prevedendo che il diritto di
accesso si esercita nei confronti delle amministrazioni dello Stato, ivi
compresi le aziende autonome, gli enti pubblici ed i concessionarii di pubblici
servizi.
Anche i
gestori di pubblici servizi, ancorché soggetti privati, sono dunque inclusi tra
i soggetti sottoposti alla generale disciplina in tema di accesso agli atti
amministrativi, dettata principalmente con riferimento alle Pubbliche
Amministrazioni e pertanto il diritto di accesso non può essere negato in
ragione della circostanza che il servizio viene svolto in regime di concorrenza
e che la società svolge attività di diritto privato, atteso che l'attività dei
gestori di pubblici servizi, quando si manifesta nella gestione di interessi
pubblici, è esercitata, oltre che nell'interesse proprio, anche per soddisfare
quelli della collettività ed ha quindi rilievo pubblicistico ([17]).
L’accessibilità
degli atti formati da gestori di pubblici servizii, pur nell’esercizio di
attività strettamente privatistiche, è pertanto di regola ammissibile (
indipendentemente dalla natura – pubblicistica o privatistica – dell’ente
gestore, indipendentemente dalla disciplina – pubblicistica o privatistica –
cui è soggetto l’atto posto in essere ed indipendentemente dalla giurisdizione
– ordinaria od amministrativa – sussistente in caso di controversia inerente
l’atto stesso ), ma a condizione che la richiesta di accesso miri a realizzare
finalità di pubblicità-trasparenza nell’esercizio del servizio pubblico ([18]).
Peraltro
l’art. 23 della legge n. 241 del 1990 non prevede il diritto di accesso nei
confronti di soggetti privati, che non siano gestori di pubblici servizii ([19]).
A ciò
aggiungasi che, come affermato dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.
4/99 :
-
dal punto di vista soggettivo, nell'ambito dei "concessionari
di pubblici servizi" vanno annoverati tutti i soggetti, comunque
denominati, che gestiscono un servizio pubblico (come inteso dall'art. 33 del
D. Lg.vo n. 80/98) sulla base di un titolo giuridico, sia esso la legge o un
atto non avente il nomen di concessione ([20]);
-
dal punto di vista oggettivo dell'attività svolta dal gestore, il
Legislatore (in coerenza con la tendenza che non attribuisce rilievo decisivo
alla natura del soggetto che cura gli interessi collettivi) ha disposto che le
esigenze di trasparenza dell'attività amministrativa e del suo svolgimento
imparziale concernano anche le attività di natura tipicamente negoziale e materiale
e dunque anche quella di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori
di pubblici servizi, che, pur non costituendo direttamente gestione del
servizio stesso, sia collegata a quest'ultima da un nesso di strumentalità
derivante anche, sul versante soggettivo, dalla intensa conformazione
pubblicistica, indipendentemente dalla veste societaria da questi assunta.
Del
resto, l’àmbito soggettivo in questione risulta oggi ulteriormente specificato
dal disposto della lettera e) del comma 1 dell’art. 22 della legge n. 241/90,
laddove precisa che per «pubblica
amministrazione» devono intendersi “tutti i soggetti di diritto pubblico e i
soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico
interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.
Sotto un ultimo
profilo si rileva come il codice in questione stabilisca che sono fatti salvi,
nella sua applicazione, i limiti posti dalle norme in materia di trattamento
dei dati personali da leggi e regolamenti vigenti (comma 5 dell’art. 2),
rispetto ai quali l’affermazione dell’ulteriore diritto dei cittadini e delle
imprese “ad ottenere che il trattamento dei dati è effettuato mediante l’uso di
tecnologie telematiche che sia conformato al rispetto dei diritti e delle
libertà fondamentali” appare ben equivoca, dal momento che già il testo unico
in materia di protezione dei dati personali garantisce “che il trattamento dei
dati personali si svolga nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali,
nonché della dignità dell’interessato”, sì che non si comprende la portata di
tale nuovo “diritto” riferito utilizzo delle tecnologie telematiche da parte
della p.a., se non in chiave di una sua estensione (peraltro indefinita) ben
oltre l’àmbito dei “dati personali”, cui si riferisce la disciplina del d. lgs.
n. 196/2003.
Appare
persin superfluo qui ricordare che il diritto alla riservatezza è entrato
definitivamente nel nostro ordinamento per effetto dapprima della legge n. 675
del 1996 e poi del nuovo codice sulla “privacy” ( decreto legislativo n. 196
del 2003 ([21]) ); esso, ha rilevato la
dottrina, “non
indica più solo una posizione sostanzialmente passiva della persona, che si
sostanzia nell’intolleranza di ingerenze esterne, ma è qualcosa di più”,
configurandosi ormai, grazie al decreto legislativo n. 196 del 2003, come
“diritto all’autodeterminazione informativa”, grazie al quale “ciascuno di noi
può proteggere i propri dati personali, avendo ciascuno il diritto di proporsi
agli altri negli esatti termini in cui vuole che ciò accada, decidendo in
anticipo quali informazioni personali è disposto a dare agli altri soggetti” ([22]).
Orbene,
se è vero che la
disciplina contenuta nella legge n. 675 del 1996, che tende a tutelare per la prima
volta in modo organico il trattamento dei dati personali ([23]), ha
ad oggetto una serie di diritti
personali attribuiti ad ogni singolo interessato ( consistenti nel potere di
controllare le informazioni che lo riguardano e le modalità con cui viene
effettuato il loro trattamento ) definiti mediante la regolamentazione dei
modi di appropriazione delle informazioni riguardanti le persone ( in quanto proprii del
soggetto a cui sono riferiti ) e se, a fronte di tale finalità, l'art. 1 della
legge riferisce la tutela, particolarmente, «alla riservatezza e all'identità personale»,
ossia alla salvaguardia di notizie che non siano già conosciute o usualmente
conoscibili dal pubblico o da un vasto pubblico di persone ([24]), è addirittura scontato che
una disciplina, quale quella del codice in argomento, concernente un certo tipo
di informazioni, quelle “in modalità digitale”, sia vincolata al rispetto
delle disposizioni in materia di dati personali, che anzi si rivelano
strumentali alla salvaguardia di diritti fondamentali dei cittadini proprio ed
a maggior ragione nei confronti delle nuove tecnologie dell’informazione ([25]).
D’altronde, la stessa competenza
del legislatore regionale a disciplinare procedure o strutture organizzative
che prevedano il trattamento di dati personali, deve essere esercitata
nell'integrale rispetto della legislazione statale sulla loro protezione, ivi
comprese le disposizioni relative alle "misure minime di sicurezza"
prescritte per i trattamenti dei dati personali con o senza l'utilizzazione
degli strumenti elettronici ([26]); misure, queste, che, vòlte a rispondere
all’esigenza di garantire da un lato riservatezza ed integrità dei contenuti e
dall’altro continuità e disponibilità dei servizii, si rivelano essenziali in
particolare in relazione a quelle disposizioni del codice, la cui attuazione
richiede particolari cautele dal punto di vista della sicurezza informatica e
cioè: l'art. 5 (Effettuazione dei pagamenti con modalità informatiche), l'art.
51 (Sicurezza dei dati), l'art. 57 (Moduli e formulari).
Non
vanno sottovalutati, inoltre, gli aspetti relativi alla sicurezza in relazione
agli articoli 31 (Obblighi di sicurezza) e 34 (Trattamento con strumenti
elettronici) del decreto legislativo «Codice in materia di protezione dei dati
personali» ([27]).
Un’annotazione conclusiva: l’enunciazione
delle finalità di un testo normativo non costituisce vacuo esercizio di stile.
E’ proprio alle finalità di un apparato legislativo che l’interprete ( sia esso
operatore, amministratore, avvocato o giudice ) deve far riferimento nella
quotidiana opera di applicazione di quelle norme e di inevitabile attività di
interpretazione che ne costituisce il presupposto: in questa opera, quella
enunciazione costituisce utile faro per i naviganti del tempestoso mare del
diritto amministrativo, in così rapida trasformazione ed evoluzione.
2.
– Diritti dei cittadini e delle imprese.
Le commendevoli
finalità esposte nel veduto art. 2 del Codice, lungi dal trovare nella
successiva Sezione II dello stesso Capo ( enfaticamente intitolata ai “Diritti
dei cittadini e delle imprese” ) esplicitazione ed effettività, e comunque
concretezza ed operatività nei confronti dei cittadini, restano per lo più
ferme, in assenza di norme direttamente applicabili ed esecutive, al livello
delle enunciazioni programmatiche e di principio, così finendo col rimettere
l’attuazione dei principii enunciati esclusivamente alla cangiante volontà di
attuazione delle singole amministrazioni.
Manca, così, una
definizione dei rapporti tra procedimento amministrativo e disciplina della
“digitalizzazione”, il codice finendo con l’assorbire, in alcune sue parti, la
disciplina generale del procedimento amministrativo, di cui alla legge n. 241
del 1990, senza tuttavia compiere una vera operazione di “adattamento dei
vecchi istituti alle nuove situazioni” e “senza modificare ( o limitandosi ad
abrogare ) la disciplina amministrativa delle stesse procedure” ([28]).
Il decreto delegato
si limita, così, a ribadire le vedute finalità della norma di delega, senza
tuttavia dare ad esse quella concreta ed effettiva attuazione, che sarebbe
potuta scaturire soltanto dalla previsione, invece assente, di effetti
giuridicamente rilevanti per quelle pubbliche amministrazioni, che non si
avvalgano, in tempi ragionevolmente definiti, dei nuovi mezzi di svolgimento
dell’azione amministrativa ivi disegnati.
E’ pur vero che è
oggi stata introdotta (a séguito delle modifiche integrative recate dal D. lgs.
n. 159/2006), nella sezione in considerazione ( come s’è detto dedicata ai
“Diritti dei cittadini e delle imprese” ), all’art. 3, comma 3, una forma di
tutela giurisdizionale per i cittadini e le imprese, che incappino in
amministrazioni inerti od inadempienti rispetto alla nuova disciplina, con la
previsione di “controversie concernenti l’esercizio del diritto di cui al comma
1 … devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”.
Il “diritto” dei
cittadini e delle imprese all’uso delle tecnologie telematiche ( art. 3 ) ([29]), alla partecipazione al procedimento
amministrativo mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della
comunicazione ( art. 4 ), all’utilizzo della posta elettronica certificata (
art. 6 ([30]) ), alla fruizione dei servizii dello
sportello unico anche in via telematica ( art. 10 ([31]) ) rimane tuttavia comunque ad uno stadio
ben distante dalla effettiva capacità di incidere sui procedimenti
amministrativi e dal disegnare una posizione soggettiva degna del termine
utilizzato ( “diritti” ), in quanto tràttasi di “diritti” con tutta evidenza in
ogni modo privi di tutela e quindi di effettività, dal momento che:
-
non
viene previsto uno speciale e generalizzato rito, acceleratorio e semplificato,
sulla falsariga di quello disegnato dall’art. 21-bis della legge n. 1034/1971
per il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione, che consenta al cittadino
di chiedere al Giudice un intervento ad ampio spettro e di immediata efficacia
sulle modalità di esercizio dell’azione amministrativa;
-
la
prevista limitazione, che condiziona la applicabilità della disposizione, nei
confronti delle Regioni e degli enti locali, alla circostanza che “sussistano
risorse tecnologiche ed organizzative disponibili”, rivela tutta la labilità ed
inconsistenza di una siffatta situazione soggettiva, che risulta così
differenziata ( con conseguenti forti dubbi di costituzionalità ) in relazione
alla diversa amministrazione ( statale o meno ), cui il cittadino o l’impresa
chieda l’uso delle tecnologie ed alla situazione economico-organizzativa
dell’amministrazione stessa, nel cui esclusivo dominio, si badi, rientrano le
scelte attinenti agli elementi, che il legislatore disegna come condizionanti
la nascita del diritto;
-
manca
la previsione di una forma di tutela amministrativa di tale posizione, che pur
avrebbe potuto invece trovare momenti istituzionalizzati di “ascolto”
attraverso modalità organizzative già presenti nell’ordinamento ( si pensi agli
Uffici per le relazioni con il pubblico od all’istituto del Difensore civico );
-
la
tutela effettiva di una posizione che può apparire priva di contenuti
sostanziali ([32]) dovrebbe offrire al titolare della stessa
poteri di natura procedimentale, del tutto assenti ed obliterati nella
disciplina legislativa all’esame.
Come utilmente
evidenziato nel più volte citato parere del Consiglio di Stato, manca nel
codice una qualsiasi norma, che valga a garantire effettivamente l’utente della
p.a., ben più dell’astratta previsione di una nebulosa tutela giurisdizionale,
circa la possibilità di esercizio di siffatti diritti: non v’è traccia, invero,
né di disposizioni quali quelle che valgono a rendere effettive l’altrettanto
fondamentale testo unico sulla documentazione amministrativa n. 445 del 2000 ([33]), né di un principio di “liberazione” dei
cittadini e delle imprese dall’onere di fornire ad una pubblica
amministrazione, in generale e per tutte le procedure, atti o documenti
comunque acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni per via telematica
od informatica.
Una norma in tal
senso ben più efficace, che, a garanzia di detti “diritti” ([34]) e della stessa concreta fattibilità
delle innovazioni ( in términi di concreta e tempestiva definizione dei
necessarii programmi di sperimentazione, formazione del personale e graduale
messa a regime delle innovazioni annunciate ), fa leva sulle responsabilità dei
soggetti del cambiamento ([35]), è invece quella oggi recata dal comma
1-ter dell’art. 12, che afferma la centralità della figura dirigenziale nel
raggiungimento degli obiettivi posti dal Codice, che dunque risponde della
definizione ed attuazione dei programmi di sperimentazione, formazione e
graduale messa a regime delle innovazioni introdotte dal Codice stesso ([36]).
Alla stregua delle
disposizioni sui “diritti dei cittadini e delle imprese” appare peraltro per
converso scongiurata la scelta, da parte del codice in primis e delle
singole amministrazioni poi, di opzioni particolarmente radicali, quale quella
dell’abbandono irreversibile di alcune modalità amministrative più
tradizionali, suscettibile della introduzione di disuguaglianze sociali in
relazione al diverso livello di dimestichezza dell’utenza con le tecnologie dell’informazione
([37]), con il rischio conseguente che un
rilevante numero di cittadini possa risultare escluso, nel passaggio ad una
amministrazione esclusivamente digitale, dall’accesso ai servizii pubblici,
anche essenziali.
L’uso delle
tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni
centrali e con i gestori di servizi pubblici statali ( e l’autonomia
organizzativa delle altre pubbliche amministrazioni non potrà che recepire tale
principio, posto a tutela di valori di uguaglianza e dignità della persona
costituzionalmente tutelati ) è infatti pur sempre subordinato alla richiesta
dei cittadini e delle imprese ( art. 3 cit. ); e ciò è espressamente ribadito,
quanto alle fasi della partecipazione al procedimento amministrativo e del
diritto di accesso ai documenti amministrativi ([38]), dal comma 1 del successivo art. 4;
quanto alla fase dell’istruttoria del procedimento (caratterizzata dalla
produzione di documenti e dalla comunicazione di informazioni ), dal comma 1
dell’art. 6; mentre, con riguardo alla fase di integrazione dell’efficacia ( si
pensi alla comunicazione, recettizietà o pubblicità rese con il mezzo
informatico ([39]) ), la possibilità enunciata dal comma 2
dello stesso articolo deve intendersi non tanto devoluta alla discrezionalità
dell’amministrazione, quanto piuttosto condizionata pur sempre da quella
preventiva richiesta dell’utente ( che, nelle comunicazioni che lo riguardano,
siano in un determinato procedimento utilizzate le tecnologie telematiche ) in
via generale prevista dall’art. 3 ([40]).
E’ pur vero che per
questa via si rischia una sostanziale inattuazione delle previsioni de
quibus, o quanto meno si rendono possibili momenti di forte impasse nel
passaggio da un sistema all’altro.
A questo rischio
tendono chiaramente ad ovviare le previsioni generali e programmatiche presenti
nella sezione del codice in considerazione, che hanno il solo difetto di non
prevedere interventi specifici di sostegno per quei cittadini, che non siano in
grado di avvalersi delle nuove tecnologie dell’informazione:
-
“lo
Stato promuove iniziative volta a favorire l’alfabetizzazione informatica dei
cittadini con particolare riguardo alla categorie a rischio di esclusione,
anche al fine di favorire l’utilizzo dei servizi telematici delle pubbliche
amministrazioni” ( art. 8 );
-
“lo
stato favorisce ogni forma di uso delle nuove tecnologie per promuovere una
maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all’estero, al processo
democratico e per facilitare l’esercizio dei diritti politici e civili sia
individuali che collettivi” ( art. 9 );
-
“lo
stato … previene il divario tecnologico tra amministrazioni di diversa
dimensione e collocazione territoriale” ( art. 14, comma 3, ultima parte ).
L’assenza, nel testo
del codice, di concrete misure di attuazione e di preparazione in tal senso,
che richiedono peraltro chiaramente una consona copertura finanziaria ed
amministrativa ivi del tutto assente ([41]), rischiano di minare alla radice la sua
stessa “fattibilità” e di non rendere nemmeno percepibile, tanto alla
collettività quanto al singolo, il vantaggio, che dall’informatizzazione del
procedimento può derivare al cittadino e utente di pubblici servizii.
Fattibilità, ha
precisato il Consiglio di Stato nel parere reso sullo schema di decreto
legislativo correttivo, da intendersi non nel senso della mera copertura
finanziaria, di cui all’art. 81 Cost., “quanto, piuttosto, sotto il profilo
della necessità di risorse indispensabili affinché la realtà organizzativa, su
cui tali norme sono destinate ad operare, sia predisposta a recepirle ed
attivarle”.
3.
–
Organizzazione delle pubbliche amministrazioni e tecnologie dell’informazione.
Disporre,
dunque, delle risorse umane e finanziarie necessarie per l’effettiva
realizzazione e funzionalità del sistema: questo, dunque, sembra il nodo in cui
si aggrovigliano o si risolvono una volta per tutte le potenzialità del
sistema.
“La
puntuale disciplina di fondamentali istituti quali, ad esempio, le firme
elettroniche, il documento informatico, la posta elettronica, la carta
nazionale dei servizi e la carta di identità elettronica”, hanno sottolineato
le Linee guida per
L’obiettivo centrale della disciplina che ne occupa, quello
dell’amministrazione digitale, non può dunque attuarsi che mediante un profondo
ammodernamento delle pubbliche amministrazioni, da operarsi peraltro sulla base
del fondamentale presupposto, secondo cui “il supporto informatico non è più un
semplice strumento tecnico ma diviene, dal punto di vista organizzativo,
risorsa strategica dell’agire pubblico” ([42]).
Se, invero, la stessa disciplina generale del procedimento di cui alla
legge n. 241 del 1990 reca oggi un principio generale sull’“uso della
telematica” ( termine la cui definizione non si ritrova peraltro nel codice in
argomento ), secondo il quale “per conseguire maggiore efficienza nella loro
attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l’uso della telematica, nei
rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati” (
art. 3-bis ) ([43]), il comma 1
dell’art. 12 del codice rende esplicite ed al tempo stesso amplia le anzidette
finalità, stabilendo che l’autonoma organizzazione, da parte delle pubbliche amministrazioni,
da un lato è volta alla “realizzazione degli obiettivi di efficienza,
efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e
partecipazione”, dall’altro non può che utilizzare, a tal fine, “le tecnologie
dell’informazione e della comunicazione”.
In realtà, il problema dell’impatto delle disposizioni del Codice sulle
organizzazioni delle amministrazioni è più che spinoso, se è vero, com’è vero,
“che, nel corso di questi anni, non sempre le pubbliche amministrazioni hanno
reagito positivamente alla spinta verso il cambiamento e l’esperienza recente
sembra dimostrare che alla rapidità della produzione normativa non è seguita
un’altrettanto celere capacità delle strutture di assecondare il processo di
ammodernamento ([44]).
L’intervento codicistico in esame si inserisce dunque, con tutta
evidenza, fra i molteplici, con i quali, nell’ultimo quindicennio ed in
particolare a
partire dal nuovo ordinamento delle autonomie locali (legge 8 giugno 1990, n.
142) e dalla riforma del procedimento amministrativo ( legge 7 agosto 1990, n.
241 ), il legislatore si è indirizzato verso un nuovo modello di organizzazione
della Pubblica Amministrazione volto ad alleggerire progressivamente l'apparato
amministrativo dal suo carico di vincoli sostanziali e procedimentali ([45]).
In
quest’ottica, affermazione non certo nuova è quella della necessità di una
“riorganizzazione strutturale e gestionale delle pubbliche amministrazioni” (
art. 15, comma 1 ), funzionale al perseguimento dei veduti obiettivi, da realizzarsi,
viene ribadito, “anche attraverso il migliore e più esteso utilizzo delle
tecnologie dell’informazione e della comunicazione” ( ibidem ) ([46]).
Tràttasi,
come s’è detto, di obiettivi e modalità di azione delle pubbliche
amministrazioni non certo nuovi, la cui periodica “sottolineatura” da parte del
legislatore vale peraltro forse ad evidenziare resistenze e ritardi nella loro
effettiva attuazione ([47]).
Basti in proposito ricordare che miglioramento dell'efficienza e della produttività e riorganizzazione dell’universo della pubblica amministrazione erano le finalità, che la legge 23 ottobre 1992, n. 421, nell’occuparsi, all’art. 2, del pubblico impiego, affermava come obiettivi da realizzarsi nell’esercizio della delega all’uopo conferita al Governo.
Si trattava della prima, effettiva, traduzione operativa di quel principio di buon andamento dei pubblici uffici, proclamato dall’art. 97 della Costituzione, che, pur costituendo un pacifico paradigma generale dell’attività amministrativa pubblica, scarse occasioni aveva trovato, nei primi quarant’anni di vita della nostra Costituzione, per concretizzarsi in un’azione amministrativa, che, superando i molteplici vizi di irrazionalità presenti, raschiasse finalmente via quegli strati di burocrazia, che per decenni hanno afflitto le imprese ed i cittadini nei loro rapporti con il settore pubblico.
L’inefficienza cronica della p.a. diventava, dunque, il primo bersaglio della rivoluzione copernicana effettuata con la legge n. 421 del 1992 e con i decreti attuativi, al fine di annullare ( o, quanto meno, ridurre ) il “gap” che ci separava, all’inizio degli anni ’90, dagli altri paesi dell’Unione Europea.
Ed a tal fine si poneva mano, col decreto delegato ([48]), alle due leve essenziali di qualsiasi manovra di riorganizzazione di una struttura complessa:
- le dotazioni strumentali, che devono caratterizzarsi, nella logica dei nostri tempi, per un “coordinato sviluppo” dei sistemi e delle tecnologie informative, che ne tragga le potenzialità enormi di cui essi sono capaci e che l’amministrazione pubblica aveva abbondantemente trascurato;
-
le risorse umane, la cui “migliore
utilizzazione”, coniugata alla “formazione e sviluppo professionale” ed alla
contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego ( principio che viene
affermato nella sua più generale portata ), costituiscono il vero volano di una
riforma, che sradica ogni tradizionale approccio al mondo del rapporto di
lavoro dipendente pubblico: non più “peso morto” da incrementare per fini
assistenziali e clientelari, ma “risorsa” da valorizzare professionalmente
nell’interesse e per il soddisfacimento dei bisogni della collettività ed in
piena coerenza con la necessità di un apporto di produttività del settore
pubblico allargato all’intera economia nazionale e comunitaria.
Su entrambi i campi di intervento torna ad incidere il Codice dell’amministrazione digitale.
Da un lato, infatti, si prescrive che la ormai indifferibile “riorganizzazione strutturale e gestionale” si traduca nella razionalizzazione e semplificazione, grazie all’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, dei procedimenti amministrativi, delle attività gestionali, dei documenti, della modulistica e delle modalità di accesso e di presentazione di istanze da parte dei cittadini e delle imprese; ma costituisce forte elemento di perplessità circa la effettiva capacità innovatrice del codice l’assenza anche solo del disegno di un procedimento informatico “tipo” o quanto meno della previsione della necessità di un riordino, anche a livello normativo secondario, dei “tipi” di procedimento amministrativo ([49]), da ridefinirsi sulla base delle conclamate esigenze di semplificazione ed alla luce dell’ormai pacifica acquisizione, secondo cui il procedimento informatico non è altro che uno dei modi in cui si esprime l’azione amministrativa, sì che dette pur rilevanti finalità paiono attestarsi comunque al livello delle mere petizioni di principio ([50]).
Dall’altro, si prevedono azioni adeguate per l’implementazione
dei nuovi processi, sia dal punto di vista tecnico che da quello umano, con
riferimento ad appositi processi formativi e di “alfabetizzazione informatica
avanzata” dei dipendenti pubblici ( art. 13 ), da attuarsi ricorrendo a quello
strumento dei piani di formazione del personale, di cui all’art. 7-bis del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che le
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, dello stesso decreto, con
esclusione delle università e degli enti di ricerca, nell'ambito delle attività
di gestione delle risorse umane e finanziarie ([51]), predispongono annualmente, “tenendo conto dei fabbisogni
rilevati, delle competenze necessarie in relazione agli obiettivi, nonché della
programmazione delle assunzioni e delle innovazioni normative e tecnologiche” (
primo periodo del comma 1 ); con il piccolo neo, ancora una volta, del limite
“delle risorse finanziarie previste dai piani medesimi” ( art. 13 citato ) e
dunque dell’assenza di una consona copertura finanziaria ed amministrativa del
processo di cambiamento innestato.
Ancora una volta, dunque, partendo dalla premessa che l’organizzazione pubblica è composta da un insieme di elementi ( cultura, struttura, processi tecnologici, risorse umane e norme ), si pone l’accento, da parte del legislatore, sulla necessità di investire in formazione delle risorse umane ed in informatizzazione delle strutture, ai fini del miglioramento dei servizi e del livello di comunicazione tra burocrazia e cittadini; e si richiede che coloro che accedono al lavoro nella Pubblica Amministrazione abbiano già un livello-base di preparazione adeguato a rispondere alle esigenze di strutture pubbliche al passo dei tempi ([52]).
La rimodulazione della forma del procedimento amministrativo richiede, insomma, il ripensamento della realtà organizzativa, in cui esso “vive”.
Ancora una volta a livello di mera enunciazione restano poi i “diritti” degli utenti, dal momento che la previsione di “strumenti per la valutazione del grado di soddisfazione” ( prevista dal comma 1 dell’art. 7 ai fini della “riorganizzazione ed aggiornamento dei servizi resi” ) si rivela del tutto priva di effettività, nessun profilo di responsabilità o comunque di tutela ( risarcitòria od indennitaria ) dell’utente insoddisfatto essendo contemplato dalle disposizioni in questione; neanche solo per “costringere” le singole amministrazioni ad utilizzare effettivamente siffatti strumenti ([53]).
La norma si rivela, così, l’ennesima occasione perduta per attribuire effettività ai tanto declamati “diritti” del cittadino, anche nella sua recente veste di “utente”, che in nulla sembra tuttavia aver ampliato la sua sfera giuridica soggettiva ([54]).
Sotto il profilo meramente
organizzativo, se il Codice ribadisce ( art. 14 ), conformemente al riparto di
poteri risultante dal Titolo V della Parte II della Costituzione,
l’attribuzione allo Stato, nei confronti delle Regioni e delle autonomie
locali, del mero potere di “coordinamento informatico dei dati
dell’amministrazione statale, regionale e locale” ([55]), esso disegna una precisa struttura dell’amministrazione
dello Stato, vòlta a rispondere ai delineati processi di digitalizzazione.
Al vertice della stessa è il
Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato per l’innovazione
e le tecnologie ( art. 16 ), cui spettano sia una attività di coordinamento del
processo di digitalizzazione e di coordinamento e di valutazione dei programmi
e progetti in tal senso formulati dalle singole amministrazioni ( da
esercitarsi mediante una molteplice serie di strumenti, quali poteri di
direttiva e di verifica circa gli interventi di innovazione tecnologica
effettuati dalle singole amministrazioni, poteri di valutazione del corretto
utilizzo delle risorse finanziarie all’uopo destinate, promozione
dell’informazione in materia di utilizzo delle nuove tecnologie, titolarità
all’emanazione di quelle vere e proprie disposizioni integrative del codice
rappresentate dalle norme tecniche di cui all’art. 71 ), sia una attività di
raccordo tra Governo e Parlamento, cui egli riferisce annualmente sullo stato
di attuazione del codice ( art. 16, comma 2 ).
A cascata, le pubbliche
amministrazioni centrali “garantiscono l’attuazione delle linee strategiche per
la riorganizzazione e digitalizzazione dell’amministrazione definite dal
Governo” ( primo periodo del comma 1 dell’art. 17 ) e le relative
responsabilità ricadono su “un centro di competenza”, da individuarsi da
ciascuna di esse ([56]), sul quale confluiscono i più svariati compiti in grado di
garantire l’effettiva digitalizzazione di ogni singola amministrazione:
promozione, pianificazione, indirizzo, coordinamento, monitoraggio ed analisi
dell’informatizzazione della attività dell’amministrazione stessa.
A latere di tale attività politica e gestionale si pone
In attesa di verificare il concreto
livello di funzionamento di una siffatta struttura ( certamente snella nella
sua articolazione ), non può qui che ribadirsi la già ricordata mancanza di una
“Agenzia nazionale federata” per l’e-government, che maggiormente
avrebbe garantito, sulla base della nuova dignità riconosciuta a regioni ed
enti locali dal rinnovato ordinamento costituzionale, quell’azione coordinata
nella materia de qua, che il comma 2 dell’art. 14 del codice demanda
invece alla adozione di indirizzi, attraverso
Insomma, il rapporto tra e-government
ed autonomia delle pubbliche amministrazioni, che pòstula la cooperazione
applicativa e l’integrazione ad ogni livello dell’azione delle medesime,
richiede un centro decisionale di raccordo al livello più elevato di
responsabilità e rappresentatività, che le disposizioni recate dal Codice sui
rapporti tra Stato, Regioni ed autonomie locali non individuano ([59])
e ch’è invece necessario per garantire la
reale compatibilità e lo sviluppo armonico dei sistemi informatici proprii dei
varii livelli di governo.
[1] La
norma di delega di cui all’art. 10 della legge n. 229 del
[2] Nello
stesso alveo normativo si inseriscono il “Codice dei diritti di proprietà
industriale”, oggetto del D. Lgs. 10 febbraio 2005, n. 30, il “Codice del
consumo, a norma dell’art. 7 della legge 29 luglio 2003, n.
[3] Il
comma 2 fissava i seguenti criterii direttivi ai fini dell'emanazione di testi unici riguardanti materie e settori
omogenei, comprendenti, in un unico contesto e con le opportune evidenziazioni,
le disposizioni legislative e regolamentari:
a)
delegificazione delle norme di legge concernenti gli aspetti organizzativi e
procedimentali, secondo i criteri previsti dall'art. 20 della legge 15 marzo
1997, n. 59 e successive modificazioni;
b) puntuale individuazione del testo vigente delle norme;
c) esplicita indicazione delle norme abrogate, anche implicitamente, da
successive disposizioni;
d) coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei
limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la
coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare e
semplificare il linguaggio normativo;
e) esplicita indicazione delle disposizioni, non inserite nel testo unico, che
restano comunque in vigore;
f) esplicita abrogazione di tutte le rimanenti disposizioni, non richiamate,
che regolano la materia oggetto di delegificazione con espressa indicazione
delle stesse in apposito allegato al testo unico;
g) aggiornamento periodico, almeno ogni sette anni dalla data di entrata in
vigore di ciascun testo unico;
h) indicazione, per i testi unici concernenti la disciplina della materia
universitaria, delle norme applicabili da parte di ciascuna università salvo
diversa disposizione statutaria o regolamentare.
[4] Detta nuova fase trova il suo presupposto normativo nelle disposizioni dell’art. 20 della legge 15-3-1997 n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), che stabilisce, tra l’altro, che i decreti legislativi previsti dalla legge annuale di semplificazione riassetto provvedano alla “definizione del riassetto normativo e codificazione della normativa primaria regolante la materia” ( comma a) dell’art. 3 ). Il comma 3-bis statuisce poi, alla luce del nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione, che “il Governo, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, completa il processo di codificazione di ciascuna materia emanando, anche contestualmente al decreto legislativo di riassetto, una raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia, se del caso adeguandole alla nuova disciplina di livello primario e semplificandole secondo i criteri di cui ai successivi commi”.
[5] V.
Cons. St., ad. gen., 25
ottobre 2004, n. 10548/04.
[6] Delega poi attuata, com’è noto, con il D.Lgs. 12
febbraio 1993, n. 39 ( Norme in materia di sistemi informativi
automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 2, comma 1,
lettera mm), della L. 23 ottobre 1992, n. 421 ).
[7] Coerentemente, poi, con i principii che informano il D. Lgs. n. 29/1993 sui rapporti di lavoro nelle pubbliche amministrazioni, sono previste dalla legge n. 150 adeguate iniziative di programmazione e realizzazione della formazione del personale delle amministrazioni pubbliche da adibire alle attività di informazione e comunicazione, svolte dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione, dalle scuole specializzate di altre amministrazioni centrali, dalle università, dal FORMEZ, nonché da altre strutture pubbliche e private, secondo modelli formativi omogenei.
[8] Cons. St., sez. consult. Atti norm., parere n. 11995/04 del 7 febbraio 2005.
[9] Cons. St., sez. consult. Atti norm., parere n. 31/06 del 30 gennaio 2006.
[10] L’art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione conferisce allo Stato legislazione esclusiva nelle seguenti materie: “r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno”.
[11] Il sistema pubblico di connettività costituisce, oltre che uno degli assi portanti del processo di informatizzazione dell’amministrazione pubblica, un esempio di interazione costruttiva tra Stato, Regioni ed autonomie locali e tra i loro sistemi informativi. La normativa su detto sistema è oggi stata alfine ricompresa in quella dell’amministrazione digitale ( v. il nuovo Capo VIII del d. lgs. n. 82/2005, come introdotto dal d. lgs. n. 159/2006 ).
[12] Ma è rimasta a livello di mera petizione la
raccomandazione, contenuta nel parere della Conferenza unificata del 20 gennaio
2005, di istituire una “agenzia nazionale” federata per l’e-government,
quale sede stabile di raccordo, nella materia de qua, tra lo Stato, le
Regioni e le autonomie locali. E’ mancata, comunque, nella materia de qua, la conclusione tra Governo,
regioni e province autonome di Trento e di Bolzano di accordi ( ai sensi
dell'articolo 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 ) o
intese ( ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 ) “per il
perseguimento delle comuni finalità di miglioramento della qualità normativa
nell'àmbito dei rispettivi ordinamenti, al fine, tra l'altro, di … definire
princìpi, criteri, metodi e strumenti omogenei per il perseguimento della
qualità della regolazione statale e regionale, in armonia con i princìpi
generali stabiliti dalla presente legge e dalle leggi annuali di
semplificazione e riassetto normativo, con specifico riguardo ai processi di
semplificazione, di riassetto e codificazione, di analisi e verifica
dell'impatto della regolazione e di consultazione” ( art. 20-ter della legge 15-3-1997 n. 59
”Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa”, aggiunto dall'art. 2 della L. 28 novembre 2005, n. 246” ). Non sembra
pienamente idonea a costituire un organo veramente utile allo scopo anzidetto
la “Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nelle regioni e negli
enti locali”, di cui al nuovo comma 3-bis dell’art. 14, soprattutto per le
funzioni meramente “istruttorie e consultive” ad essa attribuite.
[13] Tràttasi di materie entrambe devolute alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dalle lettere l) ed m) del comma 2 dell’art. 117 Cost.
[14] Questo esclusivo potere legislativo statale concerne solo un coordinamento di tipo tecnico che venga ritenuto opportuno dal legislatore statale ( si vedano le sentenze della Corte costituzionale n. 31 del 2005 e n. 17 del 2004 ), il cui esercizio, comunque, non può escludere una competenza regionale nella disciplina e gestione di una propria rete informativa ( cfr. sentenze della stessa Corte nn. 50 e 271 del 2005 ).
[15] Il problema della perimetrazione del codice rispetto alla disciplina del testo unico sulla documentazione amministrativa, che aveva proceduto all’organico riordino delle disposizioni relative alla tradizionale documentazione amministrativa cartacea e di quelle relative alla documentazione informatica, sembra doversi risolvere, così come si evince anche dalla norma sulle abrogazioni incentrata quasi esclusivamente sul d. lgs. n. 10 del 2002 e sul t.u. n. 445 del 2000, nel senso della estrapolazione, da quel testo unico, della disciplina che riguarda l’amministrazione digitale.
[16] Si ricorda che l’art. 3 del d.P.R. n. 445 del 2000, norma regolamentare non abrogata dal codice in questione, individua espressamente i destinatarii della normativa del testo unico sulla documentazione amministrativa nei “cittadini dell’Italia e dell’Unione europea, le persone giuridiche, le società di persone, le associazioni, le pubbliche amministrazioni, gli enti, le associazioni e i comitati aventi sede legale in Italia o in uno dei paesi dell’Unione europea”.
[17] V. Consiglio
Stato, sez. VI, 27 giugno 2005, n. 3417 ( in Juris Data - Redazione Giuffrè,
2005 ), secondo cui la normativa sull'accesso, di cui agli art. 22 e ss.
della legge n. 241 del 1990, si applica anche nei confronti della s.p.a. Poste
Italiane, senza che abbia rilievo in contrario il fatto che il servizio sia
svolto in regime di concorrenza, ovvero che la società svolga attività di
diritto privato, poiché essa gestisce interessi pubblici, oltre che
nell'interesse proprio, anche per soddisfare quelli della collettività.
[18] E’ dunque determinante che gli atti domandati debbano
rispettare i valori dell'imparzialità e del buon andamento, sanciti dall'art.
97 della Costituzione ( perché la normativa sull'accesso ha il medesimo ambito
di applicazione dell'art. 97 ) e che dunque ineriscano ad una attività, cui si
applichi il principio di trasparenza, su cui si fonda il sistema dell’accesso
costruito dalla legge n. 241 del 1990 ( art. 22 ). V., in proposito, T.A.R. Puglia,
Bari, sez. II, 23 maggio 2005, n. 2426 ( in Foro amm. TAR,
[19] La natura privata di un organismo non può venire meno
sol perché tra le entrate dell'Ente figurino anche finanziamenti e/o
sovvenzioni dell'Unione Europea, di pubbliche amministrazioni e di enti
pubblici: T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 15 dicembre 2004, n. 3785 ( in Foro
amm. TAR,
[20] L'imprenditore privato, quando svolge in base a tale titolo il servizio pubblico, è assoggettato dall'art. 23 della legge n. 241/90 ad un regime sostanziale particolare ( che incide anche sulla sua organizzazione interna ), perché è tenuto a soddisfare gli interessi pubblici e a far esercitare l'accesso ( nei limiti consentiti dalla stessa legge e dal regolamento di cui al D.P.R. 27.6. 1992, n. 352 ): T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 12 febbraio 2003, n. 121 ( in Foro amm. TAR, 2003, 714 ).
[21] Il d. lgs. n. 196 del 2003
attualmente vigente coordina in un testo unico la normativa originata dal
recepimento - mediante la legge 31 dicembre 1996, n. 675 (Tutela delle persone
e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali) - della
direttiva n. 95/46/CE del 24 ottobre 1995 (Direttiva del Parlamento europeo e
del Consiglio, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al
trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati),
nonché dalle successive numerose integrazioni e modificazioni del richiamato
testo legislativo sulla base della legge 31 dicembre 1996, n. 676 (Delega al
Governo in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al
trattamento dei dati personali), e recepisce la direttiva 2002/58/CE del 12
luglio 2002 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa al
trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore
delle comunicazioni elettroniche), secondo quanto previsto dalla legge 24 marzo
2001, n. 127 (Differimento del termine per l'esercizio della delega prevista
dalla legge 31 dicembre 1996, n.
[22] Cirillo G.P., Diritto all'accesso e diritto alla riservatezza: un difficile equilibrio mobile, Intervento svolto al Forum PA l'11 maggio 2004 nell'ambito di un Seminario organizzato dal Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sul tema Il diritto di accesso ai documenti amministrativi tra presente e futuro.
[23] Esplicitamente definiti dall'art. 4, comma 1, lettera b, del d. lgs. n. 196 del 2003, come «qualunque informazione relativa a persona fisica, persona giuridica, ente od associazione, identificati o identificabili, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione».
[24] Né
la situazione è sostanzialmente mutata a seguito dell'entrata in vigore del D.
Lgs. n. 196 del 2003, il quale ha esteso tale riferimento anche al «diritto
alla protezione dei dati personali», poiché tale figura giuridica soggettiva
presuppone che sia già chiarita la nozione di «dato personale», che è -
propriamente - il punto di partenza; v. Cassazione civile, sez. I, 25
giugno 2004, n. 11864 ( in D&G - Dir. e Giust.,
[25] Anche nel trattamento dei dati personali da parte dei soggetti pubblici rileva essenzialmente la necessaria tutela dei diversi tipi di dati personali, così come dispone espressamente il terzo comma dell'art. 18 del d. lgs. n. 196 del 2003, secondo il quale «nel trattare i dati il soggetto pubblico osserva i presupposti e i limiti stabiliti dal presente codice, anche in relazione alla diversa natura dei dati, nonché dalla legge e dai regolamenti».
[26] Infatti le Regioni, nelle materie di propria
competenza legislativa, non solo devono necessariamente prevedere l'utilizzazione
di molteplici categorie di dati personali da parte di soggetti pubblici e
privati, ma possono anche organizzare e disciplinare a livello regionale una
rete informativa sulle realtà regionali, entro cui far confluire i diversi dati
conoscitivi ( personali e non personali ), che sono nella disponibilità delle
istituzioni regionali e locali o di altri soggetti interessati; ciò, tuttavia,
deve avvenire ovviamente nel rispetto degli eventuali livelli di riservatezza o
di segreto, assoluti o relativi, che siano prescritti dalla legge statale in
relazione ad alcune delle informazioni, nonché con i consensi necessari da
parte delle diverse realtà istituzionali o sociali coinvolte: Corte costituzionale, 7 luglio
2005, n. 271 ( in D&G - Dir. e Giust.,
[27] Così il par. 6) “Sicurezza dei sistemi informativi”
della Dir. Min. 18-11-2005 ( Linee
guida per
all'organizzazione
della sicurezza (al riguardo vedasi anche l'art. 17 del codice, «Strutture per
l'organizzazione, l'innovazione e le tecnologie»);
alla
gestione della sicurezza;
all'analisi
e gestione del rischio;
al
controllo fisico/logico degli accessi;
alla
protezione antivirus;
alla
gestione dei supporti;
tenendo
conto, altresì, delle indicazioni del Comitato tecnico nazionale sulla
sicurezza informatica e delle telecomunicazioni nelle pubbliche amministrazioni
raccolte nell'apposito documento «Proposte concernenti le strategie in materia
di sicurezza informatica e delle telecomunicazioni (ICT) per la pubblica
amministrazione» consultabile sui siti www.innovazione.gov.it e
www.cnipa.gov.it
[28] Così l’illuminante parere del Consiglio di Stato n. 11995/04.
[29] L'art. 3 del codice sancisce il principio generale,
in base al quale i cittadini e le imprese hanno il diritto di «richiedere» e di
«ottenere» l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le
pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali.
V. anche l’art. 7, comma 3-quater, del DL
14/03/2005, n.
[30] Si veda, in proposito, il D.M. 2-11-2005 “Regole tecniche per la formazione, la trasmissione e la validazione, anche temporale, della posta elettronica certificata”.
[31] La relativa normativa è tuttavia tuttora in fase di evoluzione, alla luce della delega conferita al Governo dall’art. 5 della legge 28-11-2005 n. 246 ( Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005 ), per l’adozione di “uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni di competenza legislativa esclusiva statale, di cui all'articolo 117, secondo comma, della Costituzione, vigenti in materia di adempimenti amministrativi delle imprese, a esclusione di quelli fiscali, previdenziali, ambientali e di quelli gravanti sulle stesse in qualità di datori di lavoro, secondo i princìpi, i criteri direttivi e le procedure di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni”.
[32] Per
questo verso la posizione de qua è
stata correttamente avvicinata a quella del diritto di accesso ai documenti
amministrativi, che, così come l’interesse alla riservatezza del terzo e la
tutela del segreto configurano un catalogo di “situazioni soggettive che, più
che fornire utilità finali (caratteristica da riconoscere, oramai, non solo ai
diritti soggettivi ma anche agli interessi legittimi), risultano caratterizzate
per il fatto di offrire al titolare dell’interesse poteri di natura
procedimentale volti in senso strumentale alla tutela di un interesse
giuridicamente rilevante (diritti o interessi)” ( Cons. St., ad. plen., 20 aprile 2006, n.
[33] Vedasi il principio generale contenuto nel primo periodo del comma 1 dell’art. 43 del d.P.R. n. 445 del 2000 (secondo cui “le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi non possono richiedere atti o certificati concernenti stati, qualità personali e fatti che risultino elencati all'art. 46, che siano attestati in documenti già in loro possesso o che comunque esse stesse siano tenute a certificare”), reso effettivo dalla previsione del successivo periodo ( in luogo di tali atti o certificati i soggetti indicati nel presente comma sono tenuti ad acquisire d'ufficio le relative informazioni, previa indicazione, da parte dell'interessato, dell'amministrazione competente e degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti, ovvero ad accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall'interessato ), nonché, aggiungiamo noi, dalla previsione del successivo art. 74, comma 2, lett. a), a norma del quale costituisce violazione dei doveri d'ufficio “la richiesta di certificati o di atti di notorietà nei casi in cui, ai sensi dell'articolo 43, ci sia l'obbligo del dipendente di accettare la dichiarazione sostitutiva”.
[34] Il grado di ineffettività dei diritti stessi è anche confermato dal disposto del secondo periodo del comma 3-quater dell’art. 7 del D.L. n. 35/05, cit., che fa decorrere l'obbligo di cui al precedente periodo ( quello, cioè, di ricevere, nonché inviare se richiesto, anche in via telematica, nel rispetto della normativa vigente, la corrispondenza, i documenti e tutti gli atti relativi ad ogni adempimento amministrativo ), per ciascuna pubblica amministrazione centrale, solo dalla data stabilita con decreto del Ministro per l'innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, con il Ministro per la funzione pubblica e con il Ministro interessato ( un obbligo, dunque, cui non corrisponde un diritto, che si fa dipendere dall’intermediazione di un atto amministrativo generale ).
[35] Un esempio di norma in tal senso incisiva può essere quello della disposizione recata dall’art. 9 della legge 9-1-2004, n. 4 ( Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici ), che prevede che “l'inosservanza delle disposizioni della presente legge comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare ai sensi degli articoli 21 e 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ferme restando le eventuali responsabilità penali e civili previste dalle norme vigenti”.
[36] Del resto, con la riforma della legge n. 421 del 1992 e del D. lgs. n. 29 del 1993, oggi trasfuso nel D. lgs. n. 165/2001 ed il conseguente abbandono del tradizionale status del pubblico impiego anche per la dirigenza pubblica, la funzione dirigenziale è andata definitivamente distinguendosi da ogni altra proprio per il grado di responsabilità, ch’essa implica: responsabilità connesse con il generale andamento della struttura cui il dirigente è preposto e con il raggiungimento degli obiettivi finali assegnatigli.
[37] Uno
dei pericoli principali di una completa “digitalizzazione” dell’amministrazione
pubblica è invero “quello che un rilevante numero di cittadini ( anziani,
disabili, soggetti con bassa scolarità, emarginati, abitanti in aree remote o
rurali, in ritardo con l’alfabetizzazione informatica o semplicemente
diffidenti ) possa risultare discriminato o addirittura socialmente emarginato
da un passaggio radicale e non bilanciato ad un’amministrazione esclusivamente
digitale” (Cons. St., par. n.
11995/04, cit.).
[38]
E’ noto come, in generale, la legge n. 241/90, nel disciplinare i rapporti tra
cittadino e Pubblica Amministrazione, ha delineato un ordinamento ispirato, da
un lato, all'esigenza di un'azione amministrativa celere ed efficiente e,
dall'altro, ai principii di partecipazione dell'amministrato e di conoscibilità
del concreto svolgimento della funzione pubblica. Ciò al fine di assicurare,
attraverso la salvaguardia del valore della "trasparenza",
l'efficienza dell'Amministrazione e, al contempo, la garanzia del privato e la
"legalità" dell'ordinamento nel suo insieme; il generale interesse alla
conoscenza dell’attività amministrativa dà invero forma ai cànoni di
imparzialità e buon andamento della P.A.: v. Corte
costituzionale, 26 gennaio 2005, n. 32 ( in Giur. cost.,
[39] Fino all’introduzione di una nuova nozione di indirizzo, quello “elettronico”, che va ad aggiungersi a quella, genericamente deducibile dall’art. 1335 c.c. in tema di ricezione delle dichiarazioni, come ogni luogo, che, in quanto inserito nella sfera di dominio o di controllo del destinatario, appaia idoneo a consentirgli la ricezione dell’atto e del relativo contenuto.
[40] “L'obbligo di comunicare per via telematica con i
cittadini e le imprese che lo richiedano”, hanno sottolineato peraltro le Linee
guida per
[41] Si veda il testo dell’art. 90 del codice, ai sensi del quale “all’attuazione del presente decreto si provvede nell’ambito delle risorse previste a legislazione vigente”. Del tutto plausibilmente, in proposito, il Consiglio di Stato, nel ridetto parere, raccomandava al Governo di specificare “nel testo e nella relazione finale quali delle finalità attualmente perseguite dovranno essere pretermesse a causa di tale nuovo orientamento delle risorse ordinarie”. V. anche il pronunciamento reso sul tema dalla Conferenza unificata il 13 gennaio 2005, secondo il quale “qualsiasi intervento di riassetto normativo in materia comunque non è sufficiente se contestualmente non vengono definiti impegni economici e investimenti che dovrebbero trovare copertura nelle leggi finanziarie per dare continuità ai piani di azione per l’e-government italiani ed europei”.
[42] In tal senso
[43] La disposizione si ricollega, con tutta evidenza, con quella di cui al comma 1 dell’art. 1 della stessa legge n. 241, secondo cui “l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza”.
[44] Così Cons. St., sez. consult. Atti norm., parere n. 31/06 del 30 gennaio 2006, cit.
[45] Corte Cost., sent. 18/25 luglio 1996, n. 313.
[46] Se pure a livello non normativo, l’utilizzo ottimale delle tecnologie del web veniva indicato come “una esigenza strategica per le pubbliche amministrazioni … sia per accrescere la produttività del lavoro all’interno degli uffici pubblici, sia per migliorare la qualità dei servizi che essi devono offrire ai cittadini, sia, infine, per promuovere una migliore informazione sulle attività delle amministrazioni pubbliche e una maggiore partecipazione dei cittadini alle scelte delle medesime amministrazioni”, già nella circolare 13 marzo 2001, n. 3/2001 Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
[47] Un elemento di perplessità sull’assetto previsto in generale in tal senso dagli interventi normativi dell’ultimo quindicennio e’ ch’esso appare, in sostanza, quasi sempre prescindere dal ruolo delle Regioni e delle autonomie locali (soprattutto dei comuni), che costituiscono invece il livello principale, sul quale agire per una effettiva erogazione on line dei servizi pubblici – quantomeno di quelli prioritarii – a cittadini ed imprese.
[48] Decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 “Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”, oggi trasfuso nel DECRETO LEGISLATIVO 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.
[49] Come prescritto, in materia di determinazione dei termini per la conclusione dei singoli procedimenti, dall’art. 2 della legge n. 241/90.
[50] Sicuramente condivisibile è l’affermazione, secondo cui “per rendere concrete le innovative disposizioni del Codice, occorre, prima di tutto, una profonda innovazione nei cd. processi organizzativi, in grado di conciliare i tempi e i modi dell’agire amministrativo con l’integrazione informatica e telematica, superando la frattura tra innovazione tecnologica ed innovazione amministrativa” ( Cons. St., sez. consult. Atti norm., parere n. 31/06 del 30 gennaio 2006, cit. ).
[51] Si ricordi che i poteri di auto organizzazione normalmente spettanti non solo ad ogni ente pubblico ma a qualsiasi organizzazione complessa si attuano, di norma, mediante flessibilità nell’organizzazione delle strutture e nella gestione delle risorse umane e mediante, ad un tempo, processi di reclutamento del personale e processi di mobilità all’interno dell’organizzazione stessa: tutto ciò in un quadro ben definito delle risorse umane, che, compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili, servono a garantire la funzionalità dell’organizzazione.
[52] V., in tal senso, l’art. 36-ter del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che, stabilito il principio che alfabetizzazione informatica e conoscenza delle lingue straniere rappresentano uno degli strumenti dell’azione di riforma della burocrazia e dell’organizzazione pubblica, prevede che, in sede di disciplina regolamentare sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, le singole pubbliche amministrazioni, in attuazione di tale principio di accesso ( che si traduce anche in un principio di carattere organizzativo ), hanno il compito di definire:
- i casi nei quali l’accertamento previsto dall’art. 36-ter non si applica ( ad esempio per la selezione del personale delle categorie inferiori, avviate a selezione dalle Sezioni circoscrizionali per l’impiego );
- i livelli di conoscenza richiesti, differenziati in relazione alle diverse categorie di personale, al titolo di studio richiesto per l’accesso ed all’insieme dei requisiti professionali necessari per lo svolgimento delle mansioni pertinenti ai posti cui si riferisca il bando;
- le modalità per l’accertamento di dette conoscenze, pur sempre correlate alle diverse professionalità ed al livello predetto, per cui, in misura differenziata e via via più complessa, potrà prevedersi la effettuazione di sole prove scritte o dettati più o meno elementari (per la lingua straniera), prove tecnico-pratiche ( per l’uso di harware e software informatici ), colloqui, conversazioni o traduzioni ( per i livelli più elevati di conoscenza della lingua straniera ).
[53]
Nell’accavallarsi di strumenti operativi e normativi, che declamano finalità
spesso poi in concreto inattuate, vanno in materia segnalati,m quali ultimi
arrivati: l'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR), consistente nella
valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo
ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e
sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di
opzioni alternative ( art. 14, comma 1, della legge 28-11-2005, n. 246 “Semplificazione e
riassetto normativo per l'anno
[54] Un esempio di altra occasione perduta può rinvenirsi, nella legislazione degli ultimi anni, nella lett. f) del comma 1 dell’art. 17 della legge 15 marzo 1997, n. 59 ( recante “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” ), che poneva, tra i criteri direttivi dettati al Governo ai fini dell’attuazione della delega di cui alla lettera c) del comma 1 dell’articolo 11 della legge, la “previsione, per i casi di mancato rispetto del termine del procedimento, di mancata o ritardata adozione del provvedimento, di ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica amministrazione, di forme di indennizzo automatico e forfettario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento”. L’importante e rivoluzionario principio sembrava espressione della volontà del legislatore di un abbandono delle regole della responsabilità civile nel campo della responsabilità extracontrattuale della Pubblica Amministrazione per atti discrezionali ma illegittimi; almeno nelle tre ipotesi speciali prese in considerazione dalla norma, il danneggiato pareva non aver diritto al risarcimento dell’intero danno sofferto, ma ad un “indennizzo”, che, quale mero ristoro, è ben diverso da quella reintegrazione piena della sfera giuridica patrimoniale lesa, tradizionalmente spettante nel mondo dell’istituto della responsabilità civile. Il legislatore, insomma, sembrava, con la disposizione citata, voler optare in qualche modo ( ma non in maniera generalizzata ), nella materia della responsabilità della P.A., per un sistema di sicurezza sociale, che, da un lato, nell’assicurare al cittadino danneggiato un “indennizzo automatico”, lo pone nella condizione di poter ottenere un qualche ristoro o riparazione della sua posizione senza eccessivi aggravii probatòri e processuali e, dall’altro, tende quanto meno ad attutire quegli aggravii per le pubbliche finanze, che l’accollo dei costi risarcitorii conseguenti a qualsiasi disfunzione dell’apparato amministrativo ( e dell’apparato pubblico in generale ) produrrebbe in misura forse allo stato nemmeno immaginabile. Nell’esercizio della delega, la disposizione perdeva tutta la sua potenziale forza dirompente, essendosi il Governo limitato a prevedere, all’art. 11 del D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286 ( che potenzia la previsione dei controlli interni alle pp.aa. ), l’emanazione di direttive rivolte ai soggetti erogatori dei servizi pubblici nazionali e locali, che, ai fini del miglioramento della qualità dei servizii stessi, stabiliscano, tra l’altro, “le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di indennizzo automatico e forfettario all'utenza per mancato rispetto degli standard di qualità”. La montagna delle “Bassanini” partoriva dunque un topolino: lungi dal definire l’annunciato indennizzo per i casi in cui la responsabilità della Pubblica Amministrazione indiscutibilmente esiste (mancato rispetto del termine del procedimento, mancata o ritardata adozione del provvedimento, ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni), le modalità di tutela del cittadino sono state drasticamente ridotte, tanto riguardo all’ambito all’interno del quale un tale ristoro doveva essere previsto ed accordato ( essendosi individuato solo quello di erogazione dei servizii pubblici e non il ben più ampio universo delle attività della pubblica amministrazione ), quanto in relazione all’oggetto, pure normativamente individuato, delle fattispecie dalle quali nasce il diritto all’indennizzo (ben più ristretta parendo la previsione del “mancato rispetto degli standards di qualità” dei servizi, rispetto al còmpito affidato al legislatore delegato). Lo stesso rinvio, poi, ad autonome determinazioni dei singoli enti erogatori, da adottarsi nel rispetto di direttive ( di assai incerta collocazione temporale ) del Presidente del Consiglio dei Ministri, sembra spezzettare e sterilizzare il fenomeno in maniera persino indecorosa, rispetto alle chiare determinazioni del legislatore delegante.
[55] Coordinamento che del tutto logicamente ricomprende il potere di creare un quadro unitario di operatività digitale delle pubbliche amministrazioni, con la possibilità, dunque, di dettare “le regole tecniche necessarie per garantire la sicurezza e l’interoperabilità dei sistemi informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scambio dei dati” (art. 14, comma 1).
[56] Tale individuazione non potrà che avvenire nel rispetto della regola, banale quanto scardinante, del nuovo ordinamento della pubblica amministrazione: “Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno: mentre, dunque, gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, attraverso la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare ( il cui corretto percorso presuppone un’attività di proposta da parte dei responsabili gestionali ed una selezione di interessi da parte dei responsabili politici ), l’indicazione delle priorità, l’attribuzione delle risorse e la verifica della rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti, spetta ai dirigenti la gestione:
- finanziaria: adozione di tutti gli atti connessi con i pagamenti e le riscossioni, sulla base delle disposizioni contabili e dei documenti di bilancio;
- tecnica: dovendosi intendere per tale ogni attività che debba svolgersi sulla base di conoscenze professionali specifiche di settore;
- amministrativa: con funzioni e poteri tipicamente amministrativi e con responsabilità di uffici gerarchicamente ordinati.
I dirigenti sono quindi espressamente individuati come responsabili della gestione e dei risultati; né può ritenersi che spetti ai dirigenti solo l’attività amministrativa, per così dire, ordinaria, sottraendo loro quella avente caratteri di straordinarietà ed ampia discrezionalità: anche quest’ultima ( quale appunto quella propria delle nuove strutture di cui all’art. 17 del codice ) resta pur sempre attività di gestione e su di essa gli organi di vertice potranno influire solo nell’esercizio delle funzioni di indirizzo politico – amministrativo loro demandate e cioè con l’adozione di direttive generali, che, così come l’individuazione, in sede politica, degli obiettivi, dei programmi e delle priorità dell’attività gestionale, costituiscono il necessario momento di raccordo funzionale tra i poteri dell’autorità politica e quelli dei dirigenti.
[57] Va
ricordato che, a norma delle citate disposizioni, contenuti, termini e
procedure per la predisposizione del piano triennale e delle successive
revisioni annuali sono fissati dall’Autorità per l’informatica nella pubblica
amministrazione ( AIPA ), oggi trasformata, in forza dell’art. 176 del decreto
legislativo 30 giugno 2003, n.
[58] Documento approvato dalla Conferenza unificata Stato – Regioni – Città il 24 luglio 2003.
[59] Né, come s’è già accennato, tale centro pare potersi efficacemente inverare in quella “Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali”, di cui al nuovo comma 3-bis dell’art. 14 del codice.