Antonino Corsaro
Consigliere del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana
Il danno
ambientale. Il principio della precauzione e dell’azione preventiva e le misure
di riparazione in materia di responsabilità ambientale .
1
- Premessa
Il dlgs 3
aprile 2006 n.152 (“Norme in materia
ambientale”), cd “Codice
dell’ambiente”, che ha riformato la
normativa in materia paesaggistico e ambientale , è stato emanato in attuazione
della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (
delega al Governo per “il riordino, il coordinamento e l’integrazione
della legislazione in materia ambientale” ) e ha disciplinato la tutela
risarcitoria contro i danni all’ambiente (art. 1, comma 1, lett. e).
Anche se manca uno specifico dettato normativo
nella Costituzione, la tutela dell'
ambiente come bene giuridico trova la sua fonte genetica direttamente
nella Costituzione, attraverso il combinato disposto degli art. 2, 3, 9, 41 e
42 della Carta costituzionale considerata come diritto vigente e vivente.
La tutela del paesaggio, giusto il
letterale disposto dell'art. 9 comma 2 cost., spetta allo Stato.
In
Italia fino alla legge urbanistica del 1942 mancava una pianificazione
urbanistica spaziale e la destinazione extraurbana veniva definita
genericamente come agricola senza essere pianificata. La città territorio
dovrebbe portare ad un decentramento
decongestionante e la pianificazione dovrebbe andare oltre quella
edilizia ed occuparsi anche dello spazio
extraurbano. Doveva passare ancora tempo per arrivare ad una pianificazione
settoriale che tenesse nel dovuto rilievo quello pubblico (strade,
scuole,ospedali…e quello privato (commercio,artigianato,industrie,turismo e
residenziale extraurbano),ma permaneva la concezione che il residuo fosse sempre agricolo: restava l’antitesi tra città
e campagna.
Negli
anni ’60 si sviluppava una nuova cultura
urbanistica e si cercava un nuovo rapporto tra urbanistica ed agricoltura.
La
pianificazione territoriale concerneva l’assetto del territorio e si traduceva
nella determinazione di principi e criteri (direttive) per la disciplina
conformativa affidata ai piani regolatori.
Il D.M.2 aprile 1968 all’ art 2.definiva
le Zone territoriali omogenee, ai sensi e per gli effetti dell'art. 17
della legge 6 agosto 1967, n. 765:
a) le parti del
territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico,
artistico o di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le
aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali
caratteristiche, degli agglomerati stessi;
b) le parti del territorio totalmente o
parzialmente edificate, diverse dalle zone A) : si considerano parzialmente
edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia
inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona e nelle
quali la densità territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq;
c) le parti del territorio destinate a
nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali la
edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui
alla precedente lettera B) ;
d) le parti del territorio destinate a
nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi assimilati;
e) le parti del territorio destinate ad
usi agricoli, escluse quelle in cui - fermo restando il carattere agricolo
delle stesse - il frazionamento delle proprietà richieda insediamenti da
considerare come zone C) ;
f) le parti del territorio destinate ad
attrezzature ed impianti di interesse generale.
La tutela dell'ambiente e del paesaggio
costituiscono idonei motivi ispiratori di scelte urbanistiche in quanto
incidono sulla qualità della vita e sull'assetto del territorio,
nell'equilibrio del rapporto tra edificazione ,industria e spazi liberi o
riservati al verde.
2
-La
legislazione
La normazione
per la tutela dell’ambiente si può fare risalire alla fine degli anni
sessanta,essendo prima frutto solo di interventi indiretti preordinati a
perseguire fini diversi.
L’art.101 d.p.r.24.7.1977,n. 616 aveva trasferito alle
Regioni, le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e
periferici dello Stato in ordine all'igiene del suolo e dell'inquinamento
atmosferico, idrico, termico ed acustico, compresi gli aspetti
igienico-sanitari delle industrie in salubri.
L'art. 82, dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977 aveva delegato altresì
alle Regioni la protezione delle bellezze naturali e la loro individuazione.
Determinante è stata la politica comunitaria in
materia ambientale. L'ordinamento
italiano ha attuato la direttiva n. 85/337/ Cee con le leggi 8 luglio 1986 n.
349 e 22 febbraio 1994 n. 146.
Il primo comma dell'art.
La materia non deve essere
confusa con l' urbanistica .
Infatti, l' urbanistica è
strettamente correlata agli insediamenti sul territorio in relazione alle molteplici esigenze della
popolazione interessata al territorio da pianificare, posti in essere dalla p.a. al fine di
strutturare l'assetto urbanistico e quello dei servizi generali e collettivi .
3
-La
definizione della materia
Per "
ambiente " si intende normalmente l’insieme delle risorse naturali
e culturali che sono protette dall'ordinamento, perché la loro conservazione è
ritenuta fondamentale per il pieno sviluppo della persona. Tra i principi
costituzionali all’art.9 trova allocazione la tutela del paesaggio ,all’art.32
la tutela della salute ,
all’art.2 quale lesione del diritto fondamentale all' ambiente nelle formazioni sociali in cui si sviluppa la
personalità umana e all’art.117 comma 2 lett. s) cost., la "tutela
dell'ambiente".La prima osservazione
attiene alla difficoltà di definire l’ambito della materia ( materia non
materia secondo
L'art. 117 cost. comma 3 (
novellato con l. 18 ottobre 2001 n. 3 e
t.u. per l' edilizia ,
approvato con d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380) usa la formula "governo del territorio" e la
ricomprende tra le materie di legislazione concorrente nelle quali spetta alle
regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Il
titolo V della parte II della Costituzione presuppone che l'esercizio delle
competenze legislative da parte dello Stato e delle regioni, secondo le regole
costituzionali di riparto delle competenze, contribuisca a produrre un unitario
ordinamento giuridico. In base all'art. 117 comma 2 lett. s) cost., la
"tutela dell'ambiente" non può essere qualificata come una materia
riservata rigorosamente alla competenza statale, in quanto investe altre
competenze che ben possono essere regionali, spettando allo Stato il compito di
fissare standard di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, e non
essendo incompatibili con detta competenza interventi specifici del legislatore
regionale che, attenendosi alle proprie competenze, adottino una disciplina
maggiormente rigorosa rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale. L’art. 11 della legge quadro
statale sulle aree protette (l. 6 dicembre 1991 n. 394), nel fissare gli
standard di tutela uniformi, prevede, al comma 1, che l'esercizio delle
attività consentite entro il territorio del parco nazionale è disciplinato con
regolamento e stabilisce, al comma 3 lett. b), che nei parchi nazionali sono
vietati l'apertura e l'esercizio di cave, di miniere e di discariche, nonché
l'asportazione di minerali, non consente che le le regioni posano derogare
"in peius" agli standard di tutela uniforme sull'intero territorio
nazionale, non potendo un tale intervento trovare giustificazione nella
competenza esclusiva regionale in materia di cave, e quindi riferendosi alle cave che insistono in un
parco, interferiscono con il valore ambiente solo il regolamento dell'Ente
Parco, approvato dal Ministro dell'ambiente d'intesa con le regioni
interessate, è abilitato a consentire deroghe al divieto di cava nelle aree protette. [2]
La legge regionale, infatti, non può contraddire la normativa statale di
tutela del governo del territorio , ma solo funzionale ad una tutela non
sostitutiva di quella statale, bensì diversa ed aggiuntiva, da assicurare nella
predisposizione della normativa di governo del territorio
ed è pertanto soggetta al limite
dei principi fondamentali ricavabili dalla legislazione statale .[3]
Il costituente del
L’art 117 cost. afferma che
la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto
della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nella tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, mentre la materia del
"governo del territorio" è stata ricondotta alla legislazione
concorrente di Stato e regioni .Sembrerebbe potersi affermare che ove siano
coinvolte competenze legislative statali
e regionali risulta necessario il
ricorso al principio di sussidiarietà ed
un coordinamento unitario ai sensi dell'art. 118 cost.. [6]
4 - Rapporti tra norme comunitarie e diritto interno
I
programmi della Comunità europea in
materia ambientale, del 1973, 1977 e
1983, affermavano che la politica
ecologica consisteva nell'evitare fin dall'inizio gli inquinamenti , anziché
combatterne successivamente gli effetti e prevedevano l'adozione di procedure
per valutare queste ripercussioni e introdurre principi generali di valutazione di
impatto ambientale allo scopo di completare e coordinare le procedure di
autorizzazione dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto
rilevante sull'ambiente per proteggere la salute umana, contribuire con un
migliore ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento della
varietà delle specie e conservare la capacità di riproduzione dell'ecosistema
in quanto risorsa essenziale di vita. ( direttiva 27 giugno 1985 n. 85/337/ Cee
).I rapporti tra ordinamento italiano delle autonomie e quello comunitario si
possono presentare sia sotto il profilo
dell’attuazione e recepimento degli obblighi comunitari che della
partecipazione all’elaborazione degli atti normativi comunitari nonché della
preventiva notificazione . Le
disposizioni legislative nazionali che incidono
sulla libera circolazione delle merci e che costituiscono "norme
tecniche" devono essere preventivamente notificate alla Commissione CE, a
pena di efficacia. Ai sensi della
Direttiva 22/06/1998 n. 34 Art. 1 - 98/34/CE , si intende per "regola
tecnica": una specificazione tecnica o altro requisito o una regola
relativa ai servizi, le disposizioni legislative, regolamentari comprese le
disposizioni amministrative degli Stati membri, - gli accordi facoltativi dei
quali l'autorità pubblica è parte contraente, la cui osservanza è obbligatoria,
de jure o de facto, per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo
stabilimento di un fornitore di servizi o l'utilizzo degli stessi in uno Stato
membro o in una parte importante di esso o che vietano la fabbricazione,
l'importazione, la commercializzazione o l'utilizzo di un prodotto oppure la
prestazione o l'utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di
servizi. Fra queste norme possono essere presenti quelle emanate a tutela
dell’ambiente.[7]
In
forza dell’art.174 del Trattato la politica della Comunità in materia
ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:- salvaguardia,
tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente;- protezione della salute
umana;- utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;- promozione
sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi
dell'ambiente a livello regionale o mondiale. La politica della Comunità in
materia ambientale mira ad un elevato livello di tutela, tenendo conto delle
diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata
sui principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della
correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente,
nonché sul principio "chi inquina paga". In tale contesto, le misure
di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell'ambiente
comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli
Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure
provvisorie soggette ad una procedura comunitaria di controllo.
Il preambolo della direttiva 27 giugno 1985 n. 85/337/ Cee afferma che “ la migliore politica ecologica
consiste nell'evitare fin dall'inizio inquinamenti ed altre perturbazioni,
anziché combatterne successivamente gli effetti e afferma che in tutti i
processi tecnici di programmazione e di decisione si deve tener subito conto
delle eventuali ripercussioni sull'ambiente e che a tal fine prevedono
l'adozione di procedure per valutare queste ripercussioni e costituiscono
principi generali della normazione”. Il
principio della prevenzione che tende a prevenire l’irreversibilità del danno e
l’insufficienza e inadeguatezza del criterio risarcitorio e tende a intervenire
alla fonte del danno ambientale per limitare gli effetti spesso irreversibili
ed imprevedibili dello stesso. In una
situazione di inquinamento ambientale trova applicazione ed è sufficiente presupposto per il doveroso
esercizio del potere contingibile e urgente anche la semplice possibilità del
verificarsi della situazione di danno o pericolo. L'obbligo giuridico di
assicurare un "elevato livello di tutela ambientale", con l'adozione
delle migliori tecnologie disponibili tende a spostare il sistema giuridico
europeo dalla considerazione del danno da prevenire (principio "chi
inquina paga") e riparare, alla prevenzione , alla correzione del danno
ambientale alla fonte, alla precauzione (principio distinto e più esigente
della prevenzione), alla integrazione degli strumenti giuridici tecnici,
economici e politici per uno sviluppo economico davvero sostenibile ed uno
sviluppo sociale che veda garantita la qualità della vita e l' ambiente quale valore umano fondamentale di ogni persona e
della società (informazione, partecipazione ed accesso). Con la l. 909/86, sono
stati introdotti nel nostro ordinamento giuridico i tre principi relativi all' ambiente , che devono essere applicati anche dai giudici
perché fanno parte dell'ordinamento interno: principio della prevenzione, principio "chi inquina paga" ,
principio delle possibilità di una protezione giuridica uguale a quella
comunitaria o più rigorosa. Il nostro sistema giuridico, in attuazione dei principi comunitari sopra
indicati in tema di ambiente e in sintonia con la costituzione , in quanto l' ambiente è
un valore primario, di rilievo costituzionale , con l’art. 304 del dlgs 3
aprile 2006 n.152 (Azione di prevenzione) ha codificato tale principio e
affermato che quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma
esiste una minaccia imminente che si verifichi, l'operatore interessato adotta,
entro ventiquattro ore e a proprie spese, le necessarie misure di prevenzione e
di messa in sicurezza. L'operatore deve far precedere gli interventi da apposita comunicazione al comune, alla
provincia, alla regione, o alla provincia autonoma nel cui territorio si
prospetta l'evento lesivo, nonché al Prefetto della provincia che nelle
ventiquattro ore successive informa il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio. Tale comunicazione deve avere ad oggetto tutti gli aspetti
pertinenti della situazione, ed in particolare le generalità dell'operatore, le
caratteristiche del sito interessato, le matrici ambientali presumibilmente
coinvolte e la descrizione degli interventi da eseguire. La comunicazione, non
appena pervenuta al comune, abilita immediatamente l'operatore alla
realizzazione degli interventi . Se l'operatore non provvede agli interventi e
alla comunicazione , l'autorità preposta al controllo o comunque il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio irroga una sanzione amministrativa
non inferiore a mille euro né superiore a tremila euro per ogni giorno di
ritardo. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, in qualsiasi
momento, ha facoltà di: a) chiedere all'operatore di fornire informazioni su
qualsiasi minaccia imminente di danno ambientale o su casi sospetti di tale
minaccia imminente; b) ordinare all'operatore di adottare le specifiche misure
di prevenzione considerate necessarie, precisando le metodologie da seguire; c)
adottare egli stesso le misure di prevenzione necessarie. Se l'operatore non si conforma agli obblighi ,
o se esso non può essere individuato, o se non è tenuto a sostenere i costi ,
il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio ha facoltà di adottare
egli stesso le misure necessarie per la prevenzione del danno, approvando la
nota delle spese, con diritto di rivalsa esercitabile verso chi abbia causato o
concorso a causare le spese stesse, se venga individuato entro il termine di
cinque anni dall'effettuato pagamento.
Principio di precauzione .L’art.
301 (Attuazione del principio di precauzione) del dlgs 3 aprile 2006 n.152 afferma che in
applicazione del principio di precauzione di cui all'articolo
174, paragrafo 2, del Trattato CE, in caso
di pericoli, anche solo potenziali, per la salute umana e per l'ambiente, deve essere
assicurato un alto livello di protezione , dopo di una preliminare valutazione scientifica
obiettiva. L'operatore interessato,
quando emerga il rischio suddetto, deve informarne senza indugio, indicando
tutti gli aspetti pertinenti alla situazione, il comune, la provincia, la
regione o la provincia autonoma nel cui territorio si prospetta l'evento
lesivo, nonché il Prefetto della provincia che, nelle ventiquattro ore
successive, informa il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio, in applicazione del principio di precauzione, ha facoltà di
adottare in qualsiasi momento misure di prevenzione, ai sensi dell'articolo
304, che risultino: a) proporzionali
rispetto al livello di protezione che s'intende raggiungere; b) non
discriminatorie nella loro applicazione e coerenti con misure analoghe già
adottate; c) basate sull'esame dei potenziali vantaggi ed oneri; d)
aggiornabili alla luce di nuovi dati scientifici. Promuove
l'informazione del pubblico quanto agli effetti negativi di un prodotto o di un
processo e, tenuto conto delle risorse finanziarie, può finanziare programmi di
ricerca, disporre il ricorso a sistemi di certificazione ambientale ed assumere
ogni altra iniziativa volta a ridurre i rischi di danno ambientale. Il
"principio di precauzione" ,
quindi obbliga le autorità
competenti ad adottare tutti i provvedimenti
al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la
sicurezza e per l'ambiente. “ Nel caso in cui la valutazione scientifica non
consenta di stabilire con sufficiente certezza l'esistenza del rischio, la
scelta di ricorrere al principio di precauzione dipende generalmente dal
livello di protezione scelto dall'autorità competente nell'esercizio del suo
potere discrezionale: tale decisione deve in ogni caso essere conforme al
principio della preminenza della tutela della salute, della sicurezza e
dell'ambiente sugli interessi economici, nonché ai principi di proporzionalità
e di non discriminazione.” [9]
Il principio di
precauzione richiede anche l’applicazione della normativa di cui alla l. 241
del 1990 e della l.15 del 2005.e del DLgs.19/8/2005 n.195 in attuazione della
direttiva 2003/4/CE , art.3 (accesso del pubblico alle informazioni ambientali)
.
[10] L'autorità pubblica deve rendere disponibile
l'informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che
questi debba dichiarare il proprio interesse,
quanto prima possibile e, comunque, entro 30 giorni dalla data del
ricevimento della richiesta ovvero entro 60 giorni dalla stessa data nel caso
in cui l'entità e la complessità della richiesta sono tali da non consentire di
soddisfarla entro il termine di 30 giorni. Ove la
richiesta d'accesso fosse formulata in maniera eccessivamente generica
l'autorità pubblica può chiedere al richiedente, al più presto e, comunque,
entro 30 giorni dalla data del ricevimento della richiesta stessa, di
specificare i dati da mettere a disposizione, prestandogli, a tale scopo, la
propria collaborazione. L'informazione ambientale deve essere detenuta in forme
o formati facilmente riproducibili e consultabili tramite reti di
telecomunicazione informatica o altri mezzi elettronici. L’art. 309 dispone che le Regioni, le Province , gli Enti locali e le persone, fisiche e
giuridiche, che sono o potrebbero essere colpite dal danno ambientale, o che
comunque vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento
possono “presentare denunce e osservazioni, corredate da documenti e
informazioni, concernenti qualsiasi caso di danno ambientale e chiedere
l’intervento statale a tutela dell’ambiente” (
art. 9 l. 241 del 7 agosto 1990
).La convenzione di Aarbus prevede il diritto all’informazione e la
partecipazione introducendo una
responsabilità condivisa. L'accesso agli atti concernenti opere
incidenti sull'assetto del territorio deve essere assicurato nella fase in cui
sono adottati i progetti (preliminari), anche alla luce della salvaguardia del
sintetico contraddittorio fra i soggetti che hanno presentato osservazioni ed
il committente o proponente dell'opera garantito ex l. 16 marzo 2001 n. 108 che
ratifica la convenzione di Aarhus, nonché ex artt. 4 comma 1 lett. b n. 3 e 29,
d.lg. 3 aprile 2006 n. 152. [11]
5 - Danno ambientale
Il
dibattito sugli effetti economici delle regole della responsabilità civile
risale agli anni settanta. [12] La giurisprudenza affermava che l’azione inibitoria ex art. 844 c.c. poteva essere esperita per far cessare le esalazioni nocive alla salute,
salvo per l'ottenimento del risarcimento del danno, il cumulo con l'azione per
la responsabilità aquilana prevista dall'art. 2043 c.c. ,ma riteneva che le norme contro l'inquinamento atmosferico
prescindevano dal collegamento con la proprietà fondiaria in quanto dirette
all’interesse collettivo alla salvaguardia della salute . La ratio dell'art. 844 c.c. è
diretta a dare tutela (inibitoria) al proprietario od altro
titolare di diritto reale di godimento nell’ambito privatistico e non alla
protezione di diritti della persona o di interessi di rilevanza collettivi
quale l’ambiente. La giurisprudenza degli inizi degli anni ’90 affermava che il danno ambientale aveva carattere economico consistente nella
rilevanza economica che la distruzione, il deterioramento o l'alterazione
dell'ambiente rivestiva in sè e per sè e che si rifletteva sulla collettività,
la quale traeva dalle risorse ambientali e particolarmente dal mare, un
complesso di utilità, sotto i profili alimentari, turistici, sanitari, della
ricerca e degli studi biologici e non
era suscettibile di valutazione pecuniaria secondo i prezzi di mercato, poiché
il bene ambiente essendo fuori commercio
non poteva essere considerato in
un suo presunto valore di scambio, bensì nel suo valore di uso, e cioè in
rapporto alla fruibilità che ne è riservata alla collettività. Si riteneva
altresì che fossero risarcibili i soli
danni da inquinamento verificabili sul territorio di uno Stato, mentre i danni
provocati in acque internazionali non fossero risarcibili né in base all 'art.
11 della convenzione di Bruxelles del 1969 , nè in base a qualsiasi altra
legge, non vantando gli Stati su dette acque alcun diritto di natura
pubblicistica o privatistica.[13]
A
metà degli anni novanta
Secondo
Con l'art. 17 del d. lgs. 22/1997 il legislatore ha introdotto la responsabilità civile aggravata o
oggettiva per il proprietario o colui che abbia la materiale disponibilità di
un sito inquinato ed ometta di procedere alla bonifica del sito. Va
sicuramente ricordata l’elaborazione della Corte dei Conti sul danno risarcibile
non limitato alle singole parti del bene bensì con valutazione equitativa ai
sensi dell’art.1226 . [17] Il primo comma dell'art.
Si sostiene che si sarebbe accolto un principio di tipicità dei fatti
produttivi di danno ambientale e quindi la norma sulla responsabilità per danno
ambientale non sarebbe basata
sulla clausola generale dell'ingiustizia del danno. La norma tenderebbe ad
eliminare le valutazioni discrezionali del giudice dettando un principio di
tipicità e l’antigiuridicità va riferita non in riferimento ai comportamento ma
all’evento. Il secondo comma assegnava la giurisdizione al giudice ordinario, ferma quella della Corte
dei conti, di cui all'art. 22 del decreto del Presidente della Repubblica 10
gennaio 1957, n. 3 e legittimava all'azione di risarcimento del danno
ambientale, anche se esercitata in sede penale, lo Stato, nonché gli enti territoriali sui quali incidano i
beni oggetto del fatto lesivo. Le associazioni
e i cittadini, al fine di sollecitare l'esercizio dell'azione da parte
dei soggetti legittimati, potevano denunciare i fatti lesivi di beni ambientali
dei quali siano a conoscenza e intervenire nei giudizi per danno ambientale e
ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti
illegittimi. Il giudice, ove non sia
possibile una precisa quantificazione del danno, ne determina l'ammontare in
via equitativa, tenendo comunque conto della gravità della colpa individuale,
del costo necessario per il ripristino, e del profitto conseguito dal
trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali. Nei casi di concorso nello stesso evento di
danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità
individuale. Il giudice, nella sentenza
di condanna, dispone, ove possibile il ripristino dello stato dei luoghi a
spese del responsabile.
L’art . 14 d.lg. 5 febbraio 1997 n. 22 ( Divieto di abbandono) vieta l'abbandono e il deposito incontrollati di
rifiuti sul suolo e nel suolo nonché l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere,
allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee ed obbliga
il soggetto a procedere alla rimozione,
all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello
stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti
reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia
imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le
operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il
quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero
delle somme anticipate.
Qualora
la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o
rappresentanti di persona giuridica, ai sensi e per gli effetti del comma 3
sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che subentrano nei
diritti della persona stessa. L’art 14 è stato sostituito dall’art. 192 (Divieto
di abbandono) del d.ls.152/06 di
identico contenuto. Abbiamo ricordato come il dibattito sulle scelte
operate dal legislatore con l’art. 18 della legge 349/ 1986 sulla introduzione
o meno del criterio della responsabilità oggettiva avesse diviso la dottrina e la giurisprudenza
. Quest’ultima ha messo a confronto il regime tradizionale sulla
responsabilità per danno a terzi (art. 2043 e 2050 c.c.) con quello «speciale»
sulla responsabilità per danno ambientale (art. 18 della l. n. 349/1986) e ha affermato
che il produttore e lo smaltitore del rifiuto
tossico e nocivo sono tenuti, ai sensi degli art. 2043 e 2050 c.c., in via
solidale, al risarcimento del danno, cagionato a terzi e all'ambiente, ha operato quindi un «innesto» della disciplina
speciale sul titolo, «fatto illecito» ( artt. 2043, 2050 c.c.). Secondo la giurisprudenza dominante è ipotizzabile una
responsabilità diretta del proprietario solo qualora esso svolga un'attività
pericolosa ai sensi dell'art. 2050 c.c. o sia riscontrabile una sua culpa in
vigilando, così come disciplinata dall'art. 2051 c.c., che non prevede una
responsabilità oggettiva ma solo una presunzione iuris tantum. Secondo la
giurisprudenza l’ art.
L’art. 299 prevede che
il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio , esercita le funzioni e i compiti in materia
di tutela, prevenzione e riparazione dei danni all'ambiente, normalmente in
collaborazione con le regioni, con gli enti locali e con qualsiasi soggetto di
diritto pubblico ritenuto idoneo, nel rispetto della normativa comunitaria
vigente in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, delle
competenze delle regioni, delle province autonome di Trento e di Bolzano e
degli enti locali con applicazione dei principi costituzionali di sussidiarietà
e di leale collaborazione. L’ art. 299,
legittima a esercitare l’azione il Ministero dell’ambiente e della tutela del
territorio che , per individuare ,accertare e quantificare il danno ambientale
si avvarrà , in regime convenzionale, di soggetti pubblici e privati, operanti
sul territorio, di elevata e comprovata qualificazione tecnico-scientifica i
cui oneri saranno posti a carico del responsabile del danno. Lo Stato, quindi è
l’unico legittimato, mentre gli Enti locali territoriali (Regioni, Province e
Comuni) non possono esercitare l’azione
di risarcimento neanche nell’ipotesi in cui
si trattasse di loro beni : a loro e
alle associazioni di protezione ambientale riconosciute dal Ministero
dell’ambiente e della tutela del territorio, viene riconosciuta dall’ art. 299, comma 2°, una funzione di collaborazione all’esercizio
dell’azione ministeriale . L’art. 309 riconosce alle Regioni , agli Enti locali , alle persone, fisiche e
giuridiche,alle organizzazioni non governative che promuovono la protezione
dell’ambiente di cui all’art.13 l.349/1986, che sono o potrebbero essere
colpite dal danno ambientale, o che
vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento ,la
possibilità a presentare alle Prefetture
denunce e osservazioni, corredate da documenti e informazioni, concernenti
qualsiasi caso di danno ambientale e chiedere l’intervento statale . L' art. 9, della l. n.
241 del 1990 già accordava, ai soggetti portatori di interessi diffusi ,associazioni
o comitati, la possibilità di partecipare al procedimento. La norma riconosceva solo la possibilità e non un
diritto di partecipazione. L’art.310 invece riconosce la legittimazione ad agire, secondo i principi generali, per
l'annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle
disposizioni nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e per il risarcimento del danno
subito a causa del ritardo nell'attivazione, da parte del medesimo Ministro,
delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno
ambientale. Il ricorso al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione
esclusiva, può essere preceduto da una opposizione depositata presso il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio o inviata presso la sua
sede a mezzo di posta raccomandata con avviso di ricevimento entro trenta
giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell'atto. In caso
di inerzia del Ministro, analoga opposizione può essere proposta entro il
suddetto termine decorrente dalla scadenza del trentesimo giorno successivo
all'effettuato deposito dell'opposizione presso il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio. Se sia
stata presentata l'opposizione e non ancora il ricorso al giudice
amministrativo, quest'ultimo è proponibile entro il termine di sessanta giorni
decorrenti dal ricevimento della decisione di rigetto dell'opposizione oppure
dal trentunesimo giorno successivo alla presentazione dell'opposizione se il
Ministro non si sia pronunciato. Resta ferma la facoltà dell'interessato di
ricorrere in via straordinaria al Presidente della Repubblica nel termine di
centoventi giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza
dell'atto o provvedimento che si ritenga illegittimo e lesivo. Con l'art.
Si sosteneva che si sarebbe accolto un principio di tipicità dei fatti
produttivi di danno ambientale e quindi la norma sulla responsabilità per danno
ambientale non sarebbe basata
sulla clausola generale dell'ingiustizia del danno. La norma tendeva ad
eliminare le valutazioni discrezionali del giudice dettando un principio di
tipicità. L’art . 300 intitolato
“ Danno ambientale” definisce danno ambientale qualsiasi deterioramento
significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o
dell'utilità assicurata da quest'ultima. Ai sensi della direttiva
2004/35/CE costituisce danno ambientale il deterioramento, in
confronto alle condizioni originarie, provocato: a) alle specie e agli habitat
naturali protetti dalla normativa nazionale e comunitaria di cui alla legge
11 febbraio 1992, n. 157, recante norme per la protezione della
fauna selvatica, che recepisce le direttive 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile
1979; 85/411/CEE della Commissione del 25 luglio 1985 e 91/244/CEE
della Commissione del 6 marzo 1991 ed attua le convenzioni di Parigi
del 18 ottobre 1950 e di Berna del 19 settembre 1979, e di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, recante
regolamento recante attuazione della direttiva
92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche, nonché alle aree
naturali protette di cui alla legge 6
dicembre 1991, n. 394, e successive norme di attuazione; b) alle
acque interne, mediante azioni che incidano in modo significativamente negativo
sullo stato ecologico, chimico e/o quantitativo oppure sul potenziale ecologico
delle acque interessate, quali definiti nella direttiva
2000/60/CE, ad eccezione degli effetti negativi cui si applica
l'articolo 4, paragrafo 7, di tale direttiva; c) alle acque costiere ed a
quelle ricomprese nel mare territoriale mediante le azioni suddette, anche se
svolte in acque internazionali; d) al terreno, mediante qualsiasi
contaminazione che crei un rischio significativo di effetti nocivi, anche
indiretti, sulla salute umana a seguito dell'introduzione nel suolo, sul suolo
o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi nocivi per
l'ambiente. La definizione di danno ambientale viene modificata rispetto
a quella contenuta nell’art. 18 della l. 349/86 che faceva riferimento a “ fatto doloso o colposo”: il t. u. qualifica come illecito “qualsiasi
deterioramento significativo e misurabile di una risorsa naturale o
dell’utilità assicurata da quest’ultima” .Il comma secondo riporta
l’elencazione dell’art. 2 della direttiva2004/35/CE e la tecnica legislativa è
di derivazione comunitaria: l’elenco e
le fattispecie e le definizioni di cui all’art.302 hanno carattere
esemplificativo. Lo stato di conservazione di un
habitat naturale è considerato favorevole quando: a) la sua area naturale e le
zone in essa racchiuse sono stabili o in aumento; b) le strutture e le funzioni
specifiche necessarie per il suo mantenimento a lungo termine esistono e
continueranno verosimilmente a esistere in un futuro prevedibile; c) lo stato di conservazione delle sue specie
tipiche è favorevole.
Per
"emissione" s'intende il rilascio nell'ambiente, a seguito
dell'attività umana, di sostanze, preparati, organismi o microrganismi. Per
"minaccia imminente" di danno si intende il rischio sufficientemente
probabile che stia per verificarsi uno specifico danno ambientale. Per
"misure di prevenzione" si intendono le misure prese per reagire a un
evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente di danno
ambientale, al fine di impedire o minimizzare tale danno. Per
"ripristino", anche "naturale", s'intende: nel caso delle
acque, delle specie e degli habitat protetti, il ritorno delle risorse naturali
o dei servizi danneggiati alle condizioni originarie; nel caso di danno al
terreno, l'eliminazione di qualsiasi rischio di effetti nocivi per la salute
umana e per la integrità ambientale. In ogni caso il ripristino deve consistere
nella riqualificazione del sito e del suo ecosistema, mediante qualsiasi azione
o combinazione di azioni, comprese le misure di attenuazione o provvisorie,
dirette a riparare, risanare o, qualora sia ritenuto ammissibile dall'autorità
competente, sostituire risorse naturali o servizi naturali danneggiati. Per
"condizioni originarie" si intendono le condizioni, al momento del
danno, delle risorse naturali e dei servizi che sarebbero esistite se non si
fosse verificato il danno ambientale, stimate sulla base delle migliori
informazioni disponibili.
L’art.
311, intitolato “ Azione risarcitoria in forma specifica e per equivalente
patrimoniale” prevede che Il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio agisce, anche esercitando
l'azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in
forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale, oppure procede
ai sensi delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto. Il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio provvede alla
quantificazione del danno , all'accertamento delle responsabilità risarcitorie
ed alla riscossione delle somme dovute per equivalente patrimoniale. L’art.311 al comma 2
prevede che chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o
comportamenti doverosi, con violazione di legge, di regolamento, o di
provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o
violazione di norme tecniche, arrechi danno all'ambiente, alterandolo,
deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato al ripristino
della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per equivalente
patrimoniale nei confronti dello Stato. Sembrerebbe
che la norma si rifaccia alle elaborazioni della giurisprudenza civile
richiamate , per l'accertamento del nesso di casualità, la ricostruzione del
collegamento materiale tra l'atto e
l'evento dannoso e, successivamente, richiedendo l'individuazione di un
collegamento giuridico tra il fatto illecito ,condotta ed evento e l'entità del
danno e che il legislatore , ad una lettura veloce della norma , la ancori ad una visione della responsabilità civile
codicistica, ancora legata a funzione esclusivamente sanzionatoria e non abbia condiviso la concezione oggettiva della
colpa, fondata esclusivamente sulla illegittimità del fatto, attraverso
l'utilizzo degli strumenti elaborati
dalla giurisprudenza comunitaria. Tale lettura si fonda sulla
concezione tradizionale, che identifica
nella colpa dell'agente la base della responsabilità civile e, quindi, si
considera l'art. 2043 c.c. come norma generale e quindi come espressione di un principio che inciderebbe su
tutte le altre norme sia del codice che anche le ipotesi speciali di responsabilità, che non prevedono la colpa della condotta del
danneggiante. Secondo tale lettura l’art. 2051 c.c. non sarebbe espressione di un principio generale
dell'ordinamento ma solo di uno specifico caso di responsabilità aggravata in
cui l'evento dannoso è posto a carico di chi ha in custodia la cosa e deroga al
principio generale per il quale spetta al danneggiato provare oltre al danno e
al rapporto di causalità anche l'elemento soggettivo del dolo o della colpa del
soggetto che il danno ha provocato, salvo la prova del caso fortuito del fatto
del terzo o dello stesso danneggiato.
Analoghe considerazione vengono fatte in relazione all’art.2050 c.c. per
giungere alla conclusione che la responsabilità oggettiva , seppure
contemplata con riguardo a varie attività di impresa, non costituisce ancora un
principio generale dell'ordinamento, ma è configurabile in ipotesi tassative
disciplinate sulla base di specifiche valutazioni del rischio socialmente
tollerabile, e perciò non suscettibili di interpretazione analogica. Se
si afferma per l'esercizio di attività pericolosa, sia per il danno cagionato
da cose in custodia, che per ricorrere la
responsabilità si accerti un nesso di causalità tra l'attività o la cosa
e il danno patito dal terzo tal fine,
deve ricorrere la duplice condizione che il fatto costituisca un antecedente
necessario dell'evento, nel senso che quest'ultimo rientri tra le conseguenze
normali ed ordinarie del fatto e che l'antecedente medesimo non sia poi
neutralizzato, sul piano eziologico, dalla sopravvenienza di un fatto di per sé
idoneo a determinare l'evento, non può che ritenersi che si è in presenza di una ipotesi di responsabilità oggettiva e non di presunzione di colpa. L’art.5 , lett.c del
dlgs 3 aprile 2006 n.152 definisce impatto ambientale l'alterazione qualitativa e/o quantitativa
dell'ambiente, inteso come sistema di relazioni fra i fattori antropici,
fisici, chimici, naturalistici, climatici, paesaggistici, architettonici,
culturali ed economici, in conseguenza dell'attuazione sul territorio di piani
o programmi o della realizzazione di progetti relativi a particolari impianti,
opere o interventi pubblici o privati, nonchè della messa in esercizio delle
relative attività. La normativa è stata emanata in attuazione della direttiva
2004/35/CE, alla cui stregua il danno ambientale o la sua minaccia, vanno
imputati senza l’onere della prova del dolo o colpa dell’operatore con il sistema della responsabilità oggettiva . La norma ricollega l’alterazione e
quindi i danni prodotti alla particolare attività svolta e alla “
messa in esercizio delle relative attività“ secondo una logica che è tipica della
responsabilità oggettiva. Significativo appare la mancanza nella norma di
riferimento alla colpa e al dolo.
Il riferimento ai criteri di negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di
norme tecniche può essere riferito ai fini dell'esclusione della responsabilità,
diretto a fornire la prova della diligenza tenuta dal soggetto e che sia
provato un fatto che interrompa il nesso
di causalità tra la cosa e l'evento dannoso. Si potrebbe ritenere che il danneggiante per liberarsi deve dimostrare di aver improntato
il proprio agire ad un comportamento adeguato e quindi non si verterebbe in
ipotesi di responsabilità soggettiva ma una responsabilità di natura oggettiva
conseguente all'assunzione di un rischio d'impresa connesso all'esercizio di
un'attività potenzialmente dannosa per l'ambiente.[28]
Anche dall’art. 308(Costi dell'attività di prevenzione e di
ripristino)si possono trarre
chiari indici . l'operatore
sostiene i costi delle iniziative statali di prevenzione e di ripristino
ambientale tranne che provi che il danno
ambientale o la minaccia imminente di tale danno: a) è stato causato da un
terzo e si è verificato nonostante l'esistenza di misure di sicurezza
astrattamente idonee; b) è conseguenza dell'osservanza di un ordine o
istruzione obbligatori impartiti da una autorità pubblica, diversi da quelli
impartiti a seguito di un'emissione o di un incidente imputabili all'operatore.
L'operatore non è tenuto a sostenere i
costi delle azioni qualora dimostri che non gli è attribuibile un comportamento
doloso o colposo e che l'intervento preventivo a tutela dell'ambiente è stato
causato da: a) un'emissione o un evento espressamente consentiti da
un'autorizzazione; b) un'emissione o un'attività o qualsiasi altro modo di
utilizzazione di un prodotto nel corso di un'attività che l'operatore dimostri
non essere stati considerati probabile causa di danno ambientale secondo lo
stato delle conoscenze scientifiche e tecniche al momento del rilascio
dell'emissione o dell'esecuzione dell'attività.
I principi generali della normativa
a tal fine prevedono l'adozione di procedure per il ripristino
ambientale ( art.305 ) . L'operatore deve comunicare senza indugio
tutti gli aspetti pertinenti della situazione alle autorità competenti; ha inoltre l'obbligo di adottare
immediatamente tutte le iniziative i per controllare,
circoscrivere, eliminare il danno,
prevenire o limitare ulteriori pregiudizi ambientali ed effetti nocivi
per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi, e necessarie misure
di ripristino. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
può adottare, o ordinare all'operatore di adottare, tutte le iniziative
opportune per controllare, circoscrivere, eliminare il danno, allo scopo di
prevenire o limitare ulteriori pregiudizi ambientali e effetti nocivi per la
salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi. Se l'operatore non adempie agli obblighi o se
esso non può essere individuato o se non è tenuto a sostenere i costi , ha
facoltà di adottare egli stesso tali misure.
Concludendo non pare
possa dubitarsi che vanno puntualmente
operati il ripristino e la rimozione degli effetti connessi all'attività . L'obbligo di
ripristino si attua procedendo alla ricomposizione ambientale con riferimento
all'assetto quale si presentava
all'inizio dell'attività stessa. Il progetto di ricomposizione ambientale non
può prescindere dai canoni diretti a
ricostruire sull'area ove si è svolta attività un assetto finale dei luoghi
ordinato e funzionale alla salvaguardia dell'ambiente naturale e il risanamento
paesaggistico, e cioè la ricostruzione dei caratteri generali ambientali e
naturalistici dell'area, in rapporto con la situazione preesistente . La
norma nel prescrivere le procedure per il ripristino richiama profili nuovi , pregiudizi ambientali ed effetti nocivi per la salute
umana o ulteriori deterioramenti ai servizi che non erano presenti nella normativa.
L’ambiente inteso come territorio non può essere però inteso in senso statico ma
dinamico, essenziale per l’intera società (in tal senso sono le conclusioni
della II Conferenza Europea sullo Sviluppo rurale – Salisburgo, 12-14 novembre
2003). Il principio comunitario « chi inquina paga », imputa il danno a
chi si trovi nelle condizioni di controllare i rischi ed è basato sull'elemento
materiale , responsabilità di natura oggettiva conseguente all'assunzione di un
rischio d'impresa connesso all'esercizio di un'attività potenzialmente dannosa
per l'ambiente. In materia di tutela ambientale, per integrare il fatto
illecito, che obbliga al risarcimento del danno, non è necessario che
l'ambiente in tutto o in parte venga alterato, deteriorato o distrutto, ma è
sufficiente una condotta "in violazione di disposizioni di legge o di
provvedimenti adottati in base a legge".
La finalità di tutela del paesaggio e
dell'ambiente assume valore preminente, rispetto alla salvaguardia delle attività produttive e lavorative ma
non può configurarsi quale valore
assoluto, potendosi ritenere possibili
attività economiche se non in contrasto con le finalità di conservazione
dell’ambiente e del paesaggio . La valutazione del danno ambientale, non può
essere effettuata applicando i parametri utilizzati per i beni patrimoniali in
senso stretto, ma deve tenersi conto della natura di bene immateriale
dell'ambiente e della rilevanza del valore d'uso della collettività che
usufruisce e gode di tale bene anche con riferimento alle generazioni future.
L'esame del giudice non deve limitarsi a rilevare i tradizionali
danni-conseguenza ma anche il
danno-evento, inteso quale lesione in sé del bene ambientale. [29]
La norma ricollega l’alterazione e quindi
i danni prodotti alla particolare attività svolta e alla “
messa in esercizio delle relative attività“
secondo una logica che è tipica della responsabilità oggettiva e
costituisce attuazione del principio
comunitario « chi inquina paga », lungi dall'esemplare la fattispecie illecita
integrata dal concorso dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa e
dall'elemento materiale, scandito da condotta - nesso causale - evento (in
questo caso) naturalistico, imputa il danno a chi si trovi nelle condizioni di
controllare i rischi, cioè imputa il costo del danno al soggetto che ha la
possibilità della cost-benefit analysis, per cui lo stesso deve sopportarne la
responsabilità per essersi trovato, prima del suo verificarsi, nella situazione
più adeguata per evitarlo in modo più conveniente. Il fondamento della
responsabilità per danno ambientale riposa sul criterio economico-giuridico
d'internalizzazione dei costi derivanti dai danni all'ambiente sui soggetti
comunque responsabili, senza quindi il necessario riscontro - ad esempio - del
dolo o della colpa nell'autore dei fatti; si prospetta una responsabilità di
natura oggettiva conseguente all'assunzione di un rischio d'impresa connesso
all'esercizio di un'attività potenzialmente dannosa per l'ambiente.[30]
La normativa è stata emanata in attuazione in
attuazione della direttiva 2004/35/CE, alla cui stregua il danno
ambientale, viene imputato con il sistema della responsabilità oggettiva . La norma ricollega i danni prodotti alla particolare attività svolta e alla “
messa in esercizio delle relative attività“
secondo una logica che è tipica della responsabilità oggettiva.
Significativo appare la mancanza nella norma
di riferimento alla colpa e al
dolo.
Il riferimento ai criteri di negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di
norme tecniche può essere riferito ai fini dell'esclusione della
responsabilità, diretto a fornire la prova della diligenza tenuta dal soggetto
e che sia provato un fatto che
interrompa il nesso di causalità tra la cosa e l'evento dannoso. Si può
ritenere che il danneggiante per liberarsi deve dimostrare di aver improntato
il proprio agire ad un comportamento adeguato e quindi non si verterebbe in
ipotesi di responsabilità
soggettiva ma una responsabilità di
natura oggettiva conseguente all'assunzione di un rischio d'impresa connesso
all'esercizio di un'attività potenzialmente dannosa per l'ambiente e dall’art. 308 si
possono trarre chiari indici allorchè prevede che l'operatore sostiene i costi delle
iniziative statali di prevenzione e di ripristino ambientale tranne che
provi che il danno ambientale o la
minaccia imminente di tale danno è stato causato da un terzo e si è verificato
nonostante l'esistenza di misure di sicurezza astrattamente idonee o è conseguenza dell'osservanza di un ordine o
istruzione obbligatori impartiti da una autorità pubblica, diversi da quelli
impartiti a seguito di un'emissione o di un incidente imputabili all'operatore.
Insomma si prospetta una responsabilità di natura oggettiva conseguente
all’assunzione di un rischio d’impresa connesso all’esercizio di un’attività
potenzialmente dannosa per l’ambiente.[31] L’art. 312 dispone che l'istruttoria per l'emanazione
dell'ordinanza ministeriale di cui all'articolo
313 si svolge ai sensi della legge 7
agosto 1990, n. 241. Per l'accertamento dei fatti, per
l'individuazione dei trasgressori, per l'attuazione delle misure a tutela
dell'ambiente e per il risarcimento dei danni, può delegare il Prefetto
competente per territorio , può disporre l'accesso e deve essere redatto
processo verbale.S e i locali sono
adibiti ad abitazione o all'esercizio di attività professionali è necessario
che l'Amministrazione si munisca dell'autorizzazione dell'autorità giudiziaria
competente.
L’art.313
dispone che con riguardo al risarcimento del danno in forma specifica,
l'ordinanza è emessa nel termine perentorio di centottanta giorni e comunque entro il termine di decadenza di
due anni ,nei confronti del responsabile del fatto dannoso nonché, in solido,
del soggetto nel cui effettivo interesse il comportamento fonte del danno è
stato tenuto o che ne abbia obiettivamente tratto vantaggio sottraendosi,
secondo l'accertamento istruttorio intervenuto, all'onere economico necessario
per apprestare, in via preventiva, le opere, le attrezzature, le cautele e
tenere i comportamenti previsti come obbligatori dalle norme applicabili e
ingiunge il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica
entro un termine fissato. Essa è diretta
ad ottenere la rimozione dell'attuale stato di pericolo e a prevenire
ulteriori danni all'ambiente circostante e alla salute pubblica da parte di colui che si trova in un rapporto tale da
consentirgli di eseguire gli interventi ritenuti necessari al fine di eliminare
la riscontrata situazione di pericolo.
[32]
Qualora
non provveda in tutto o in parte al ripristino nel termine ingiunto, o
il ripristino risulti in tutto o in parte impossibile, oppure eccessivamente
oneroso ai sensi dell'articolo
2058 del codice civile, il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio, ingiunge il pagamento, entro
il termine di sessanta giorni dalla notifica, di una somma pari al valore
economico del danno accertato o residuato, a titolo di risarcimento per
equivalente pecuniario. Al comma 6 che
nel caso di danno provocato da soggetti sottoposti alla giurisdizione della
Corte dei conti, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
anziché ingiungere il pagamento del risarcimento per equivalente patrimoniale,
invia rapporto all'Ufficio di Procura regionale presso
L'ordinanza ( art. 314 ) deve contenere l'indicazione specifica del fatto
contestato, nonché degli elementi di fatto ritenuti rilevanti per
l'individuazione e la quantificazione del danno e delle fonti di prova per
l'identificazione dei trasgressori. La quantificazione del danno deve
comprendere il pregiudizio arrecato alla situazione ambientale con particolare
riferimento al costo necessario per il suo ripristino. Ove non sia
motivatamente possibile l'esatta quantificazione del danno non risarcibile in
forma specifica, o di parte di esso, il danno per equivalente patrimoniale si
presume, fino a prova contraria, di ammontare non inferiore al triplo della
somma corrispondente alla sanzione pecuniaria amministrativa, oppure alla
sanzione penale, in concreto applicata. Se sia stata erogata una pena
detentiva, al fine della quantificazione del danno di cui al presente articolo,
il ragguaglio fra la stessa e la somma da addebitare a titolo di risarcimento
del danno ha luogo calcolando quattrocento euro per ciascun giorno di pena
detentiva.
6- Giurisdizione
Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio che abbia
adottato l'ordinanza non può né proporre né procedere ulteriormente nel
giudizio per il risarcimento del danno ambientale, salva la possibilità
dell'intervento in qualità di persona offesa dal reato nel giudizio penale (Art. 315 -Effetti dell'ordinanza
sull'azione giudiziaria).L’ ordinanza deve essere emessa entro il termine
di decadenza di due anni. Si deduce che in mancanza può promuovere un giudizio per il risarcimento del
danno ambientale innanzi all’autorità giudiziaria entro il termine
prescrizionale di cinque anni.
Avverso l’ordinanza. il
trasgressore, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla
comunicazione, può ricorrere al Tribunale amministrativo regionale, in sede di
giurisdizione esclusiva, competente in relazione al luogo nel quale si è prodotto
il danno ambientale.E’ fatto salvo comunque il ricorso in opposizione di cui
all'articolo
310, commi 2 e 3, o altresì ricorso al Presidente della Repubblica
nel termine di centoventi giorni dalla ricevuta notificazione o comunicazione
dell'ordinanza o dalla sua piena conoscenza. ( art.316 ) [33] L’art
313 comma 6, stabilisce che nel caso di danno provocato da soggetti
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio, anziché ingiungere il pagamento del risarcimento
per equivalente patrimoniale, invia rapporto all'Ufficio di Procura regionale
presso
L'azione
di responsabilità nei confronti di
amministratori e funzionari degli enti territoriali rientra nella giurisdizione
contabile della Corte dei conti soltanto per ciò che attiene al cosiddetto
danno erariale.
Ha dichiarato inammissibile – con
riferimento all’art. 103, co. 2 Cost. – la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 75, co. 3 c.p.c., nella parte in cui comporterebbe la
sospensione del giudizio contabile sollevato contro gli stessi soggetti e con
riferimento allo stesso oggetto a
seguito della pronuncia di sentenza di condanna penale in primo grado che abbia
giudicato anche sulla domanda civile presentata dall’amministrazione.» [34]
I soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale,
nella loro salute o nei beni di loro proprietà, possono agire in giudizio dinanzi al giudice ordinario
nei confronti del responsabile a tutela dei diritti e degli interessi lesi. A tutela di diritti fondamentali,
quali il diritto alla salute, sono possibili azioni inibitorie nei confronti
della p.a. con il rimedio del ricorso cautelare d'urgenza ex art. 700 c.p.c. .In
sede penale può essere civilmente risarcibile anche il danno ambientale e anche quello derivante "medio tempore “ dalla
mancata disponibilità di una risorsa ambientale intatta, ovvero le cosiddette
perdite provvisorie , già previste quali componenti del danno risarcibile dalla
direttiva 2004/35/CE e già considerate ristorabili dalla giurisprudenza di
legittimità sotto forma di "modifiche temporanee dello stato dei
luoghi" nell’interpretazione dell’articolo 18 della legge 394/86” . [35]
Il reato di cui all'art. 24 comma
1 d.P.R. n. 203 del 1988 , sostituito
dall'art. 279 comma 1 parte prima d.lg. n. 152 del 2006 costituisce
ipotesi di reato permanente . [36] Resta
quindi la materia ripartita tra il
Giudice ordinario, amministrativo, competente a conoscere dell’illegittimità
degli atti e dei provvedimenti adottati nell’ambito del procedimento che ha
condotto all’adozione dell’ordinanza ministeriale e contabile.
[1] Corte
cost., 20 dicembre 2002, n. 536, in Giust. civ. 2003, 4, 608, con nota di Stella Richter, Un nuovo tipo di sentenza costituzionale: la sentenza creativa.
[3] Corte cost. 16 giugno 2005, n. 232, in Riv. giur. ambiente 2006, 1, 70, con nota di Cocco, Le relazioni tra ambiti materiali differenziati e livelli di
governo diversi.
[4] Corte cost. 08 febbraio
2006 , n. 39 , in Riv. giur. edilizia 2006, 1 3 ;e 28 marzo 2003 , n. 96, in Riv. giur. edilizia 2003, I, 893 e 26/07/2002, n.
[5] Corte cost. 29 gennaio 2005 , n. 62, in Riv. giur.
ambiente 2005, 532 , con
nota di Manfredi ,
sindrome nimby.
Secondo
[7] Corte
giustizia CE, sez. VI, 3 maggio 2001, n. 306 ;Corte giustizia CE, sez. VI, 12
ottobre 2000, n.
Gratani , Quando le norme tecniche devono fare i conti
con la tutela ambientale .
[8] Corte giustizia CE, sez. I, 10 giugno 2004 , n. 87 , in Riv. corte conti 2004, 3 352 , ha dichiarato che l'art. 3 d.P.C.M. 3 settembre 1999, attuativo
della
disciplina dell'art. 40 comma
[10] Il processo decisionale concernente questioni complesse di politica ambientale ed economica deve in primo luogo comportare la realizzazione di inchieste e
studi appropriati, in modo tale da prevenire e
valutare anticipatamente gli effetti di quelle attività che possono comportare
danni all'ambiente e ai diritti
dell'individuo e permettere, in questo modo, lo stabilirsi di un giusto
equilibrio tra i diversi interessi concorrenti. È quindi necessario considerare
l'insieme di tutti gli aspetti procedurali, la misura in cui gli interessi
dell'individuo siano stati presi in considerazione nel corso del processo
decisionale e le garanzie procedurali disponibili. A tal fine assume importanza
l'accesso pubblico alle conclusioni di questi studi nonché alle informazioni
che permettono di valutare il danno. Infine, gli individui devono poter
ricorrere contro ogni decisione, atto od omissione, davanti ai tribunali, se
essi ritengono che i loro interessi o le loro osservazioni non siano state
sufficientemente prese in considerazione nel corso del processo decisionale. Corte europea dei diritti dell’ uomo , 2
novembre 2006 , n. 59909 ,in Foro
amm. CDS 2006, 2683.
[12] Alpa, I fondamenti filosofici della responsabilità civile.La responsabilità civile,Torino,1997,4 .Ricorda l’a .come le origini filosofiche vanno individuate
nelle opere di Grozio,
teorico del diritto naturale, mentre la
tesi della responsabilità oggettiva era sostenuta da Thomasius.
[13]
Corte d’appello, Messina, 24 dicembre
dall'inquinamento non determinabile “soltanto
sulla base della quantità di pesce che sarebbe stato prodotto dal plancton
danneggiato dallo sversamento e non
pescato, ma accertato con
riferimento ad ogni alterazione o diminuzione della consistenza oggettiva del
bene-ambiente “ ma limitava il danno risarcibile al pesce trovato morto
e incaricava il ctu di stimare il valore
di mercato . Il danno
causato all'ambiente dallo sversamento di idrocarburi veniva valutato in modo equitativo con riferimento
al quantitativo di pesce andato distrutto e ai danni al benthos e poiché certo nella sua esistenza ontologica, non era
provato nel suo ammontare , veniva determinato ex art. 1226 c.c. servendosi dei
dati oggettivi messi in risalto dai Ctu. , attribuiva quindi al bene ambiente un valore di scambio .
[14] Cass. 1 settembre1995, n.
[15]
Cass. 19 giugno1996, n.
risarcibilità del danno
ambientale e Cass.3 febbraio1998, n.
[16]
Giampietro , Il danno ambientale tra l'art.
[17] Corte dei conti , sez. I, 18 settembre 1980 ,
n.
equitativa - in relazione alla complessiva diminuzione di godibilità
dell'intero ambiente, indipendentemente dalla relativa modestia quantitativa delle
opere abusive eseguite .
[18] Corte cost., 29 dicembre 1988 , n. 1162, Riv. giur. ambiente 1990, 267. Già con sent. n. 641
del
1987
[19] T.A.R. Liguria,sez. Genova, 21 novembre 2005 , n. 1493, in Foro amm. TAR 2005, 11 3491. La norma di cui all'art. 17 d.lg. n. 22 del 1997 che individua
espressamente il
responsabile, non lascia alcun margine di valutazione alternativa in capo
all'amministrazione: per legge il responsabile dell'inquinamento deve
bonificare il sito inquinato, anche se nel frattempo sia venuta meno la
disponibilità giuridica e/o materiale del sito inquinato.
[20] Il proprietario incolpevole ha l'onere di provvedere alla bonifica e alla messa in sicurezza se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano
sull'area di onere reale e di privilegio speciale immobiliare, salva l'azione
di regresso nei confronti del responsabile dell'inquinamento. T.A.R. Lombardia, sez. Brescia, 16 marzo 2006 , n. 291
,in Foro amm. TAR, 2006, 903.
[22] T.A.R. Veneto, sez. Venezia, 25 maggio 2005 , n. 2174. in Foro amm. TAR, 2005, 1911, con nota di Chianello, Bonifica ambientale ex art.17 del
Decreto Ronchi:responsabilità del proprietario e onere reale sul bene
contaminato .
[23] Cons. Stato 05 settembre
2005 , n. 4525, in Dir. e
giur. agr. 2006, 66.
[24] Cons. Stato , 8 marzo 2005, n.
[25] Cass. pen. 13 giugno 2006 , n. 29855 in Guida
al diritto 2007, 9,84 .
[26] Cons.
Stato 22 marzo 2001 , n. 1683
in Foro Amm., 2001, 399
.
[27] Cons. Stato 29 agosto 2002 , n. 4343, in
Ragiusan 2002/ 223, 43 .
[29] Cons.giust.amm. Sicilia , 4 luglio 2007 n.538 in Foro amm. CDS 2007, 2303, con nota di Corsaro , L’indennizzo per “ comprovate diminuzioni e
cessazioni di reddito agro-silvo- pastorale “ e il mancato rispetto
delle limitazioni al taglio imposte dall’autorizzazione. L’indennizzabilità della riduzione di reddito
derivante direttamente dall’istituzione di parchi pone una correlazione fra indennizzo e
decrementi patrimoniali conseguenti
all’osservanza delle limitazioni stabilite dal regime di tutela ambientale del
territorio .Il bene tutelato è l’ambiente, inteso in senso oggettivo nella sua
natura pubblica e sociale e pertanto l’indennizzo non può essere decurtato del
valore degli alberi tagliati quasi una
logica privatistica di diminuzione
patrimoniale scaturente dal taglio di
alberi, laddove l’ ente invece è attributario della tutela di valori
ambientali specifici del territorio .
La domanda subordinata
tendente ad ottenere un indennizzo decurtato del valore degli alberi tagliati si
muove invece in una logica privatistica,
quasi che l’Ente Parco dei Nebrodi fosse un proprietario che lamenta la diminuzione
patrimoniale scaturente dal taglio di alcuni alberi, laddove detto Ente è
attributario della tutela di valori ambientali specifici del territorio dei
Nebrodi e la preventiva autorizzazione è
volta a garantire la salvaguardia di tali valori. Le forti limitazioni poste al
taglio degli alberi autorizzato si giustificavano per limitare l’impatto sul
paesaggio degli interventi e le modificazioni ambientali e paesaggistiche e
assicurare così in via preventiva ed anticipata la tutela attraverso la
previsione di adempimenti formali finalizzati alla protezione. Il valore del
legname in sé e per sé non è, nella fattispecie, assolutamente rilevante, di
fronte all’ambiente bene di natura
pubblicistica ,unitario ed immateriale.
[30]
T.A.R. Liguria, sez. Genova, 12 aprile 2007 ,
n.
[31] Tar Sicilia, sez. Catania,26 luglio 2007, n.1254, in Foro amm. Tar 2007,2679. Ritiene invece che il legislatore abbia accolto nella disciplina del danno
ambientale
il principio della responsabilità soggettiva (di tipo aquiliano) perché
il tipo di responsabilità oggettiva contrasta gravemente ledendolo con il
principio-valore della “responsabilità sociale delle imprese”che si sta
consolidando come lettura combinato disposto degli artt. 2,3 e 42 della
Costituzione.
[32] Cons. Stato 16 novembre
2005 , n. 6406, in Foro
amm. CDS, 2005, 3307.
[33] Le controversie aventi ad oggetto l'impugnazione dell'ordinanza emessa ai sensi degli artt. 14, d.lg. n. 22 del 1997 e 192 d.lg. n. 152 del 2006 appartengono
alla giurisdizione del g.a.. T.A.R. Campania, Napoli 16 aprile 2007 , n.
[34] Corte cost. 13 luglio 2007, n. 272.La questione investe l’ipotesi, in cui la fattispecie di illecito amministrativo si configura anche in termini di illecito penale, nella
quale
non di rado la pubblica amministrazione si costituisce parte civile.
[35] Cassazione
penale , sez. III, 06 marzo 2007 , n. 16575, in Diritto & Giustizia 2007.
[36] Cassazione penale , sez. III, 27 aprile 2006 , n. 24057,
CED Cass. pen. 2006, 234478 .