Paolo Carpentieri

 

L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria

(alcune considerazioni a margine del disegno di legge A.S. 1753-B di delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione)

 

pubblicato su "Urbanistica e Appalti" n.4 del 2004

 

 

Qualunque “alterazione dello stato dei luoghi” realizzata su beni paesaggistici[1] è sottoposta a preventiva autorizzazione[2].

L’articolo 163 del testo unico in materia di beni culturali e ambientali punisce a titolo di contravvenzione, con le pene previste dall'articolo 20 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa, esegue lavori di qualsiasi genere su beni ambientali.[3]

La disciplina di settore vigente impone dunque l’autorizzazione preventiva e nulla prevede circa la possibilità di un’autorizzazione paesaggistica “a sanatoria”, che sia cioè successiva alla realizzazione dell’opera sul bene protetto[4].

Nella materia edilizia, invece, l’articolo 13 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, sotto la rubrica Accertamento di conformità, ammette la possibilità che la concessione o l'autorizzazione siano rilasciate in sanatoria quando l'opera eseguita in assenza della concessione o dell'autorizzazione è conforme agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e non in contrasto con quelli adottati sia al momento della realizzazione dell'opera, sia al momento della presentazione della domanda[5]. L’articolo 22 della legge 47 del 1985 stabilisce infine che il rilascio in sanatoria delle concessioni estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti[6]

Fino al 2000 l’opinione prevalente aveva conseguentemente escluso la possibilità di un’autorizzazione in sanatoria nella materia della tutela del paesaggio. E ciò anche sulla base della semplice e corretta argomentazione per cui quando il legislatore ha voluto una tale possibilità – come nella materia urbanistica edilizia – l’ha detto, quando invece non l’ha voluta - nella materia paesaggistica - ha taciuto e non ha previsto un simile istituto.

Con le pronunce della sez. VI del Consiglio di Stato n. 5373 del 9 ottobre 2000 e n. 5851 del 31 ottobre 2000 si è invece ammessa la legittimità dell’autorizzazione “postuma” [7].

Il mutamento di giurisprudenza si basa sul richiamo dei principi di economia dei mezzi giuridici, che prevarrebbe su quello di tipicità degli atti amministrativi (che non si tradurrebbe peraltro in un vincolo di nominatività degli stessi), nonché sull’articolo 15 della legge 1497 del 1939 che, ammettendo, nel caso di mancanza di danno al paesaggio, la sola sanzione pecuniaria (in luogo della misura demolitoria), indirettamente consentirebbe anche l’autorizzazione postuma, in quanto implicita “autorizzazione” al mantenimento dell’opera abusiva.

Il percorso argomentativo è stato ulteriormente messo a fuoco e consolidato dalla nota pronuncia dell’adunanza generale del Consiglio di Stato n. 4 dell’11 aprile 2002 (In Cons. St., 10/2003, II, 2367), che ha altresì escluso che il fondamento di tale autorizzazione postuma debba o possa rinvenirsi anche in un’applicazione analogica dell’istituto dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 13 della legge 47 del 1985 in materia edilizia.

Il giudice penale esclude senz’altro la possibilità di riconnettere a tale pretoria “autorizzazione postuma” un effetto estintivo del reato di cui al citato articolo 163 del testo unico di cui al d.lg. 490 del 1999, in analogia alla considerata previsione dell’articolo 22 della legge 47 del 1985[8].

Il giudice amministrativo per parte sua fa discendere, in sostanza, dall’autorizzazione postuma il solo effetto di esclusione della demolizione, poiché mantiene fermo, come si preciserà oltre, il potere dell’amministrazione di irrogare la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 15 della legge 1497 del 1939 (articolo 164 del d.lg. 490 del 1999)[9].

La nuova ricostruzione giurisprudenziale proposta dal giudice amministrativo sembra ormai consolidata, anche se le diverse pronunce presentano, come si vedrà, itinerari logici non sempre convergenti[10].

L’invenzione pretoria dell’autorizzazione paesaggistica postuma non persuade perché si fonda su una sottovalutazione della specificità della materia della tutela dei beni paesaggistici, che viene tendenzialmente contaminata con la confinante – ma diversa - materia dell’urbanistica ed edilizia. Una corretta comprensione della specificità della materia della tutela del paesaggio consentirebbe di cogliere il senso della necessaria previetà del controllo autorizzatorio quale presidio essenziale della tutela, in coerenza con la natura discrezionale (e non vincolata, come nell’edilizia) del provvedimento autorizzatorio paesaggistico.

Inoltre, la costruzione dell’autorizzazione in sanatoria, se ed in quanto mero riflesso effettuale della non demolizione dell’opera abusiva, ferma rimanendo la sanzione pecuniaria, risulta in definitiva inutile, posto che il risultato di escludere la demolizione dell’opera giudicata non radicalmente incompatibile e meritevole della sola sanzione pecuniaria, secondo un principio di proporzionalità e di minimo sacrificio per il privato nell’esercizio della funzione pubblica, sarebbe raggiungibile sulla sola base di una corretta applicazione dell’articolo 15 della legge del 1939 (articolo 164 del testo unico del 1999), senza alcun bisogno di questa atipica “legittimazione” successiva dell’intervento.

Il disegno di legge A.S. 1753-B, in corso di esame al Senato, recante disegno di legge delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione sollecita una riconsiderazione critica della giurisprudenza amministrativa che ha “legittimato” in via pretoria l’autorizzazione paesaggistica “postuma”. Tale disegno di legge[11] sembrerebbe costituire sotto certi aspetti una forma di giustificazione razionale, quale sviluppo consequenziale, dell’erronea linea interpretativa inaugurata dal giudice amministrativo, poiché, per lo meno, mira a riempire di un contenuto significativo un atto di sanatoria che, per l’appunto, non sembra avere altra ragion d’essere se non quella di “spianare la strada” alla pretesa del contravventore di evitare (non solo la demolizione, ma anche) la sanzione (amministrativa e penale). Si tratta di un percorso ricostruttivo già conosciuto nella nota vicenda della cd. “sanatoria giurisprudenziale” in materia edilizia, che ha anticipato e preparato l’introduzione dell’articolo 13 della legge 47 del 1985[12].

La ragione pratica che ha imposto l’emersione giurisprudenziale dell’istituto consiste nella difficoltà per il giudice amministrativo di ammettere l’inutilità dell’articolo 13 della legge 47 del 1985 (accertamento di conformità edilizio; cd. concessione edilizia “a sanatoria”) allorquando l’abuso sia stato commesso su bene paesaggistico (poiché l’impossibilità di un’autorizzazione paesaggistica postuma rende in sostanza non utilizzabile la concessione edilizia in sanatoria, per i noti meccanismi che regolano il rapporto tra i due diversi titoli autorizzativi, su cui cfr. qui nota n. 20).

Ma tale inconveniente pratico – pur non di poco momento – non basta a risolvere l’argomentazione in senso favorevole e adesivo alla tesi dell’ammissibilità dell’autorizzazione paesaggistica postuma e non consente di superare le ragioni di critica contro tale istituto.

Se la concessione edilizia in sanatoria è inutile nelle aree paesaggistiche, questo avviene perché, secondo logica e secondo diritto positivo, in tali aree prevale il profilo della tutela paesaggistico-ambientale. L’effetto impeditivo è dunque espressione della preminenza dell’interesse paesaggistico su quello al mero corretto assetto urbanistico edilizio del territorio. Lungi dall’essere un fatto patologico, l’inutilizzabilità dell’accertamento di conformità edilizio in tali casi dovrebbe essere espressione fisiologica della preminenza del bene interesse paesaggistico ambientale.

Altro discorso, non influente sul piano della ricostruzione interpretativa degli istituti, è quello relativo al dato di fatto del sovradimensionamento delle aree sottoposte a vincolo (quasi il 50% del territorio nazionale), sovradimensionamento dovuto soprattutto agli automatismi previsti dalla legge “Galasso” del 1985 (che fu peraltro una necessitata risposta al condono edilizio e alla devastazione del territorio che già allora procedeva a ritmi serrati) e che viene avvertito da molti come un pesante intralcio alle attività antropiche edilizie e produttive in vaste aree del Paese. Tale inconveniente richiederà, se del caso, una rivisitazione dei vincoli esistenti (onde renderli più aderenti a reali valori paesaggistici da proteggere[13]), cosa che sembra prefigurata nel già menzionato progetto di codice dei beni culturali e del paesaggio, ma non può giustificare un’interpretazione della normativa vigente di fatto abrogativa della tutela.

Quella dell’autorizzazione paesaggistica postuma è peraltro una creazione giurisprudenziale non innocua, ma capace di effetti deleteri sulla realtà della cura del bene-interesse paesaggistico, che gode di una speciale copertura costituzionale e meriterebbe perciò una salvaguardia rafforzata.

Il quadro critico testé delineato va ora ulteriormente aggravandosi poiché il Parlamento, traendo spunto dall’apertura giurisprudenziale del Consiglio di Stato, e conducendo quasi alle estreme conseguenze quella spinta interpretativa, ha messo in cantiere una norma, contenuta nel disegno di legge delega al Governo per il riordino della materia ambientale, recante anche “misure di diretta applicazione” di modifica del testo unico 490 del 1999, con la quale si vuole introdurre una generale depenalizzazione della contravvenzione di cui all’articolo 163, comma 1, del t.u. del 1999, ogni qual volta e per il solo fatto che sia intervenuta l’autorizzazione postuma “a sanatoria”[14].

Per di più si pretenderebbe, con l’innovazione legislativa in esame, di escludere la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 15 della legge 1497 del 1939 (attuale articolo 164 del testo unico del 1999) nel caso in cui non sia accertato il danno arrecato, capovolgendo così la ormai pacifica acquisizione del giudice amministrativo che, dopo aver dato cittadinanza giuridica all’autorizzazione paesaggistica postuma, si è però affrettato a precisare che essa non preclude la sanzione pecuniaria, posto che l’indennità “equivalente alla maggiore somma tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la commessa trasgressione”, prevista dall’articolo 15 della legge 1497 del 1939 (oggi articolo 164 t.u. del 1999), costituisce una vera e propria sanzione, e non una forma di risarcimento del danno ambientale[15].

Secondo la suddetta proposta di legge, dunque, l’estinzione del reato paesaggistico verrebbe accordata “gratis”, mentre secondo la vigente normativa edilizia l’estinzione del reato edilizio, in base al combinato disposto degli articoli 13 e 22 della legge 47 del 1985, rimane almeno subordinata al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di concessione in misura doppia (ovvero, nei soli casi di gratuità della concessione a norma di legge, in misura pari a quella prevista dagli articoli 3, 5, 6 e 10 della legge 28 gennaio 1977, n. 10), nonché al pagamento di una somma determinata dal sindaco nella misura da lire cinquecentomila a lire due milioni.

Con la conseguenza aberrante che la tutela del paesaggio – che ha copertura primaria diretta nell’articolo 9, secondo comma, della Costituzione – verrebbe resa più tenue e debole di quella del corretto assetto urbanistico-edilizio del territorio, che rinviene una copertura costituzionale solo indiretta nella forma degli articoli 41 e 42 della Costituzione.

E’ appena il caso di ricordare in proposito che l’articolo 9, secondo comma, della Costituzione, stabilisce che la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Il nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio elaborato dal Governo in esercizio della delega per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali e ambientali conferita dall’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137, di recente emanato col decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 41, sancisce espressamente, all’articolo 2[16], valorizzando l’indicazione contenuta nell’articolo 9 citato, l’inclusione dei beni paesaggistici nell’ambito dei beni culturali in senso lato, in linea con la nostra tradizione giuridica che ha sempre considerato le leggi del 1939 – la n. 1089 sulle “cose d’arte” e la n. 1497 sulle bellezze panoramiche – come un complesso normativo sostanzialmente unitario[17].

Inoltre il disegno di legge in esame reca in sé una palese contraddizione tra l’assunto di base che lo sostiene – riassumibile nell’idea per cui se non c’è danno per il paesaggio tanto vale autorizzare ex post – e la conseguenza in termini di disciplina che esso vuole introdurre, dove si ammette che la stessa sanzione pecuniaria (non la misura demolitoria) sia condizionata al presupposto del danno al paesaggio, così implicitamente ammettendosi che l’autorizzazione in sanatoria possa essere concessa pur in presenza di un danno al bene paesaggistico. Soluzione che conduce a conseguenze ancor più estreme rispetto alla tesi del giudice amministrativo: quest’ultimo aveva in sostanza detto che l’autorizzazione postuma era possibile a condizione che non vi fosse danno e aveva lasciato ferma la sanzione (non risarcitoria) ex articolo 15 legge 1497 del 1939; il legislatore del 2003-2004 vorrebbe invece consentire sempre e comunque la sanatoria paesaggistica – sol che il comune subdelegato così a sua discrezione decida – ammettendo poi la sanzione pecuniaria nel solo caso in cui si riscontri un danno al paesaggio. Il danno al paesaggio non è più – come nella giurisprudenza – motivo ostativo all’autorizzazione in sanatoria; ma è di ostacolo esclusivamente all’irrogazione della sanzione pecuniaria (che tornerebbe, così, ad avere carattere risarcitorio). Si tratta di un esito normativo sovversivo dell’assetto attuale della tutela del paesaggio e viziato ab origine di incostituzionalità per contrasto con il ricordato articolo 9 della Carta fondamentale.

Il mutamento di indirizzo giurisprudenziale del 2000 ha dunque innescato un “effetto domino” che rischia di travolgere ed azzerare la specificità della tutela dei beni paesaggistici riducendola a una sottospecie della tutela urbanistico-edilizia.

Val la pena, quindi, di domandarsi quale sia la tenuta del ragionamento giuridico che ha condotto il Consiglio di Stato a mutare il proprio orientamento e ad ammettere l’autorizzazione “postuma”, in tal modo dando la stura a così pregiudizievoli conseguenze sulla tutela del paesaggio.

Occorre chiedersi quale sia il significato della previsione di un controllo autorizzatorio preventivo rafforzato dall’introduzione di un reato formale di pericolo presunto o astratto.

La volontà del legislatore, in tali casi, è chiara: essa consiste nella ritenuta necessità, a salvaguardia di un bene particolarmente vulnerabile e ritenuto meritevole di speciale tutela, di imporre un vaglio della compatibilità dell’intervento che sia anteriore alla modificazione dello stato dei luoghi, nella consapevolezza che la logica del “fatto compiuto” comporta, di regola, la sostanziale soccombenza e l’irrimediabile pregiudizio del bene protetto. L’illecito formale (mancato controllo preventivo) diviene in realtà “sostanziale”, poiché il peculiare atteggiarsi della disciplina della materia, in uno alla particolare vulnerabilità del bene protetto, rendono indispensabile la preventiva definizione, a livello di atto autorizzatorio puntuale, della disciplina d’uso del territorio vincolato, e tale preventivo completamento della disciplina della fattispecie, affidata all’esercizio del potere autorizzatorio precettivo dell’amministrazione, non è surrogabile in via successiva.

In linea generale non è vero l’assioma – postulato dalla giurisprudenza in esame[18] – secondo cui la mancata demolizione ex post – con opzione per la sanzione pecuniaria – equivale alla autorizzabilità ex ante dell’intervento. In realtà ben potrebbe avvenire che un intervento, che non si sarebbe autorizzato ex ante, nondimeno possa giudicarsi ex post meritevole della sola sanzione pecuniaria, o di questa e di una solo parziale demolizione. Il quadro degli interessi coinvolti deve invero essere apprezzato nel momento della decisione amministrativa e il suo mutamento può sensibilmente alterare l’esito della comparazione. Giudicare “prima” se autorizzare un’opera non è la stessa cosa che stabilire “dopo” se l’opera già realizzata debba essere integralmente rimossa.

Deve dunque concludersi che, sul piano logico, non pare corretto sostenere che il controllo preventivo della compatibilità di un progetto con la conservazione dei valori paesaggistici che giustificano il vincolo sia la stessa cosa del controllo successivo sulla sussistenza di un danno al paesaggio intollerabile e tale da imporre il ripristino dello status quo ante. L’esame preventivo del progetto può condurre a misure prescrittive o modali – poste a condizione dell’atto di assenso – capaci di compatibilizzare l’intervento col vincolo o, comunque, di mitigare significativamente l’impatto dell’opera sul bene paesaggistico protetto. Il controllo autorizzatorio anteriore consente dunque di operare quella definizione dell’interesse pubblico concreto che – secondo la migliore dottrina[19] – costituisce il cuore nobile della funzione discrezionale in una concezione dinamica e non staticamente predefinita dell’interesse pubblico. Una simile esplicazione della funzione discrezionale autorizzatoria è in tutta evidenza preclusa in radice dallo spostamento del momento autorizzatorio a “dopo” che l’intervento sia stato realizzato.

Il differimento del controllo autorizzatorio ex post ha una sua comprensibile giustificazione solo allorquando – come avviene per l’accertamento di conformità nell’edilizia – tale controllo si riduca a un riscontro interamente vincolato di conformità del progetto alle determinazioni dettagliate e autoesecutive del piano urbanistico. Ma non ha alcun senso allorché – come invece accade per la materia paesaggistica – la pianificazione (il piano paesistico) non ha - di regola - i contenuti di dettaglio ed esecutivi propri dello strumento urbanistico e il controllo si caratterizza dunque per l’ampia discrezionalità della scelta amministrativa.

Sul piano pratico, inoltre, non v’è chi non veda come è estremamente difficile che la stessa autorità (il comune subdelegato) che ha già rilasciato il titolo edilizio in sanatoria[20] possa (quasi contraddittoriamente) negare l’autorizzazione paesaggistica successiva[21].

La giurisprudenza in esame non sembra avere colto appieno la natura del potere autorizzatorio previsto dall’articolo 7 della legge 1497 del 1939 (oggi articolo 151 del t.u. 490 del 1999), e ciò quale effetto della già evidenziata sottovalutazione del rapporto di piena autonomia (e di sostanziale differenza) tra la materia della tutela dei beni paesaggistici e quella dell’urbanistica-edilizia.

Il citato parere dell’adunanza generale del Consiglio di Stato n. 4 dell’11 aprile 2002 ha in verità escluso che il fondamento di tale autorizzazione postuma debba o possa rinvenirsi anche in un’applicazione analogica dell’istituto dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 13 della legge 47 del 1985 in materia edilizia. Ma tale affermazione sembra piuttosto una excusatio non petita rivelatrice della verace natura del ragionamento sottostante la tesi dell’autorizzazione postuma, che si compendia in una stretta analogia con l’istituto della concessione edilizia in sanatoria, come chiaramente “confessato” da talune, recenti, pronunce del Consiglio di Stato che hanno espressamente dichiarato di fare applicazione dell’articolo 13 della legge 47 del 1985 e che si sono ancorate al carattere asseritamene vincolato della valutazione di compatibilità paesaggistica svolta dall’amministrazione competente, così riecheggiando l’idea dell’accertamento di conformità (appartenente all’edilizia)[22].

Mentre è pacifico che i provvedimenti autorizzatori urbanistico-edilizi (ad es., permesso di costruire) sono interamente vincolati, risolvendosi di regola nel mero controllo di corrispondenza del progetto con le previsioni della pianificazione urbanistica vigente[23], quelli in materia di paesaggio (ad es., autorizzazione ex art. 151 t.u. 490/1999) sono di solito discrezionali, e ciò perché i piani paesistici non hanno contenuti prescrittivi assimilabili a quelli propri dei piani regolatori generali (in combinato disposto con i piani attuativi conseguenti).

Nel campo dell’urbanistica e dell’edilizia, dove l’atto autorizzatorio, a valle della pianificazione, è interamente vincolato, è possibile dare ampio spazio a forme di forte semplificazione procedurale, con la corresponsabilizzazione del privato e l’introduzione di forme di autocertificazione e di denuncia di inizio di attività[24].

E’ invece sbagliato trapiantare questo modello concettuale nel diverso campo della tutela del paesaggio, dove i piani paesistici sono meri strumenti di razionalizzazione dei vincoli preesistenti, hanno effetti assai generici e incerti di disciplina diretta dell’attività antropica compatibile, sicché non sono oggettivamente in grado di esaurire, a livello generale di piano, la discrezionalità della scelta amministrativa, che resta inevitabilmente affidata al livello del provvedimento autorizzatorio puntuale[25].

E’ stato, inoltre, efficacemente evidenziato[26] come “poco o nulla di regola si dice, negli uni e negli altri (nei provvedimenti di vincolo e nei piani paesistici, n.d.r.), se non attraverso formulazioni genericamente descrittive o addirittura di stile, delle ragioni che hanno suggerito l’imposizione del vincolo; né, conseguentemente, sulle caratteristiche distintive in concreto delle modificazioni del territorio che potrebbero essere compatibili con la tutela del paesaggio”, sicché “in tal modo, il vincolo, secondo un’espressione cruda ma significativa, è spesso sostanzialmente <<nudo>>” . . . e “consiste in una perimetrazione priva di criteri di gestione del vincolo (che in sostanza indichino, a seconda delle caratteristiche dei paesaggi e dei valori da tutelare, quali trasformazioni edilizie e con quali limiti quantitativi o tipologici siano consentite, e quali invece vietate)”, di modo che “è l’Amministrazione che rilascia l’autorizzazione che crea essa stessa, di volta in volta, un parametro ideale, al quale raffrontare il progetto sottopostole”.

L’autorizzazione paesaggistica è dunque una vera e propria autorizzazione a carattere discrezionale[27].

Non ha carattere ricognitivo o meramente dichiarativo, ma ha effetti costitutivi all’esito di una ponderazione comparativa dei diversi interessi in conflitto nella fattispecie concreta e sulla base di un parametro normativo – dato dal provvedimento di vincolo e dal piano paesistico che lo coordina – lacunoso e indeterminato, tale da imporre la integrazione interpretativa dell’autorità che procede[28].

Si tratta, a ben vedere, di discrezionalità amministrativa, e non solo di discrezionalità tecnica[29]. La nozione di “notevole interesse pubblico” paesaggistico, costituente il presupposto della dichiarazione vincolistica prevista dalla legge, attribuisce, nella sua genericità e indeterminatezza, un margine di scelta propriamente discrezionale all’amministrazione, che si concretizza nello stabilire di volta in volta cosa è compatibile, e cosa non lo è, rispetto alla conservazione del “notevole interesse” paesaggistico espresso dall’area o dal bene vincolati. Tale scelta in ordine alla compatibilità paesaggistica di un’opera non è predefinibile in base a nozioni tecniche vincolanti, ma è affidata a una valutazione, integrativa del precetto astratto, condotta dall’operatore giuridico in applicazione di standard valutativi.[30]

La natura discrezionale dell’atto di autorizzazione paesaggistica è inoltre testimoniata dalla costante giurisprudenza che, significativamente, ne pretende un’ampia e articolata motivazione[31].

Più in generale la natura discrezionale dell’atto autorizzatorio paesaggistico deriva dal carattere di culturalità che connota le valutazioni inerenti alla tutela del paesaggio, che si riferiscono a fenomeni appartenenti all’area della comprensione e non della spiegazione o misurazione quantitativa e sono espressione di un potere precettivo dell’amministrazione regolato da norme di azione che fanno uso di concetti giuridici indeterminati e rinviano a clausole generali e a standard valutativi che introducono la discrezionalità della scelta amministrativa[32].

Comincia a profilarsi in modo chiaro la contraddizione di fondo che inficia il ragionamento del giudice amministrativo sull’autorizzazione paesaggistica postuma, contraddizione che nasce per l’appunto dalla sottovalutazione della obbiettiva diversità dei beni interessi cui si riferisce la tutela del paesaggio, rispetto a quelli cui si riferisce l’edilizia-urbanistica. In sostanza il giudice amministrativo ha esteso al nulla osta paesaggistico il sistema dell’accertamento di conformità proprio della legge edilizia, sistema che si poggia interamente (come è ovvio) sull’intera vincolatezza dell’atto autorizzatorio edilizio, che si risolve – per l’appunto – nell’accertamento della conformità del progetto edilizio al piano regolatore e al piano particolareggiato, senza alcuna discrezionalità valutativa dell’amministrazione, ma che non può applicarsi all’autorizzazione paesaggistica, che è discrezionale, mancando dunque del tutto l’eadem ratio per fare ricorso all’analogia legis.

Naturalmente questo discorso potrà cambiare (e dovrà essere aggiornato) se e quando dovesse andare a regime e ricevere effettiva applicazione il nuovo modello prefigurato nel nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio, modello che si basa su piani ricchi di contenuti prescrittivi includenti vincoli “vestiti”, cioè capaci di regolare in modo puntale l’uso compatibile del territorio. In tale evenienza l’autorizzazione paesaggistica potrebbe, in taluni casi, assumere carattere parzialmente o interamente vincolato all’accertamento della conformità dell’intervento progettato rispetto al piano, sicché un’ipotesi di analogia, per questo aspetto, con l’istituto dell’accertamento di conformità edilizia potrebbe acquistare un senso. E’ certo però che oggi, a regime giuridico vigente, il suddetto “trapianto” appare del tutto errato.

Il punto è che le citate pronunce del giudice amministrativo di appello che operano un espresso collegamento con l’edilizia, lungi dall’essere erronee, sono rivelatrici di quello che, al di là delle enunciazioni formali, è il verace retroterra argomentativo su cui poggia la “svolta” della giurisprudenza amministrativa sul tema e svelano l’idea di fondo che tale “svolta” reca in sé: l’idea, cioè, che la collocazione nel tempo del controllo autorizzatorio – prima o dopo l’intervento – sia in sostanza indifferente per la cura degli interessi protetti dalla norma amministrativa, residuando, per tale scanzione cronologica dell’esercizio della funzione, una rilevanza solo sul piano sanzionatorio e penale (reato di pericolo astratto, secondo una logica di tutela anticipata), essendo invece indifferente, sul piano dell’amministrazione attiva, che il controllo autorizzatorio preceda o segua l’esercizio dell’attività sottoposta a controllo.

Deve soggiungersi che il ragionamento del giudice amministrativo – equivalenza del controllo successivo rispetto a quello anteriore - poteva essere persuasivo quando il controllo autorizzatorio era inflazionato e pervadeva pesantemente molte attività dei privati. Ma potrebbe rivelarsi inadeguato oggi, in un momento di forte contrazione dell’area dei controlli autorizzatori a favore di misure di coinvolgimento responsabile dei privati (D.I.A., autocertificazioni etc.), con conseguente specializzazione dei controlli autorizzatori in funzione di presidio di aree selezionate di beni-interessi giudicati particolarmente importanti e dotati di primarietà di protezione. Tale è il caso della tutela del paesaggio, che rinviene, come è noto, nell’articolo 9 della Costituzione, la propria base giuridica di riferimento. L’avanzare delle forme di semplificazione[33], lungi dal rafforzare la tesi dell’equivalenza del controllo successivo rispetto a quello anteriore, la mette ulteriormente in crisi, poiché porta al pettine il nodo della distinzione tra controlli necessari e ineludibili e controlli invece affidabili all’autoresponsabilità del privato. In questo sceverare “il grano dal loglio”, sicuramente, secondo i principi ormai radicati (anche nella giurisprudenza costituzionale),[34] il controllo paesaggistico-ambientale non è mai recessivo ed esige un’effettività di esercizio pubblico e preventivo.

In questo contesto la scelta legislativa esplicita – di ammettere o di non ammettere forme di inversione dell’ordine logico e cronologico della funzione autorizzatoria – non può essere disattesa come priva di reali contenuti innovativi e travolta dall’invenzione pretoria del giudice. Se la legge ha introdotto expressis verbis l’accertamento di conformità (vincolato) nella materia edilizia e non ha previsto nulla di simile per l’autorizzazione paesaggistica (discrezionale), questo vorrà pur dire qualcosa. Questa diversa soluzione normativa è in realtà l’espressione chiara di una scelta razionale e coerente di diversificare i due campi di materia, l’uno (l’edilizia) privo di una diretta e autonoma protezione costituzionale e caratterizzato da un’intera consumazione della discrezionalità a livello di pianificazione urbanistica, l’altro (la tutela del paesaggio) coperto da una diretta protezione costituzionale (articolo 9) e caratterizzato da un’intrinseca discrezionalità per la culturalità dei valori protetti e per l’assenza di una pianificazione o di una predeterminazione normativa della scelta autorizzatoria di compatibilità. Questa logica soluzione normativa è stata azzerata dalla creazione giurisprudenziale, che ha d’imperio degradato la tutela del paesaggio al livello della cura del corretto assetto urbanistico-edilizio del territorio. La previsione espressa del rimedio successivo nella sola materia dell’edilizia trova dunque una sua base logica chiara nel carattere interamente vincolato e sostanzialmente ricognitivo della concessione edilizia (non a caso l’istituto è stato denominato dal legislatore “accertamento di conformità”) e si giustifica con il fatto che è in definitiva indifferente per la cura dell’interesse pubblico al corretto assetto del territorio che il controllo di conformità dell’opera rispetto al vigente piano regolatore sia compiuta prima o dopo la costruzione, atteso che non sussiste alcun margine di scelta discrezionale nel decidere della sanabilità dell’opera (formalmente) abusiva. Ma l’autorizzazione “postuma” a sanatoria non si addice ai controlli autorizzatori connotati da ampi margini di discrezionalità, per i quali il “peso” del fatto compiuto rischia di pregiudicare una serena ricognizione, ponderazione e valutazione degli interessi configgenti in gioco.

Ora il Parlamento sta per trarre da tale aberrante premessa la sua logica conseguenza, cioè la depenalizzazione del reato di alterazione abusiva dei beni paesaggistici per effetto diretto dell’autorizzazione postuma.

Il che equivale a dire che la tutela del paesaggio rischia di non avere più alcuna speciale protezione.

Alla luce di tali considerazioni va salutato con favore il deciso intervento del legislatore delegato del codice dei beni culturali e del paesaggio che ha espressamente escluso la possibilità di un’autorizzazione in sanatoria successiva alla realizzazione dell’intervento[35]. Tale espresso divieto “taglia la testa al toro”, evitando equivoci e chiarendo definitivamente che la tutela del paesaggio non può essere degradata al livello della tutela edilizia del territorio.

Fermo l’auspicio di una non approvazione, da parte del Parlamento, della norma di immediata applicazione contenuta nel disegno di legge delega ambientale in esame, si porrà, per il caso di varo della suddetta norma, un problema di coordinamento con la norma di divieto dell’autorizzazione postuma contenuta nel nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio. Il conflitto tra fonti pariordinate, ove dovesse porsi, andrà risolto secondo il criterio cronologico, non soccorrendo al riguardo quello della specialità (trattandosi di norme entrambe speciali sul paesaggio), nel senso che se il disegno di legge in esame dovesse entrare in vigore successivamente al decreto legislativo recante il codice, allora la “norma di diretta applicazione” in esame, di cui al comma 32 dell’articolo unico di tale legge delega, potrà dispiegare effetti abrogativi sulla norma del codice (e viceversa).

Se, viceversa, la finalità perseguita dalla proposta “norma di immediata applicazione” fosse solo quella, condivisibile, di sottrarre a sanzione penale non già gli interventi privi di autorizzazione, ma solo quelli lievemente difformi dalla previa autorizzazione, con l’intento non irragionevole di escludere la rilevanza penale delle infrazioni minime, sostanzialmente irrilevanti, allora ben potrebbe pervenirsi all’approvazione di una formulazione della norma modulata sulla falsariga del testo approvato dal Senato il 14 maggio 2003[36], così da non introdurre nell’ordinamento elementi eversivi del sistema della tutela dei beni paesaggistici.

In tale evenienza il sistema finale complessivo risulterebbe così (armonicamente e razionalmente) articolato: al generale divieto espresso di autorizzazione postuma introdotto dall’articolo 146, comma 10, lettera c), del nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio si affiancherebbe una limitata e ragionevole deroga, per le sole difformità minime rispetto alla preventiva autorizzazione, nei limiti e secondo la previsione della nuova “norma di immediata applicazione” contenuta nella legge delega per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale.



[1] Aree o beni sottoposti a vincolo paesaggistico. Si preferisce il termine “beni paesaggistici” a quello di “beni ambientali” adoperato nel testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali di cui al d.lg. 29 ottobre 1999, n. 490. E ciò seguendo anche l’indicazione scaturente dal nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio, emanato con d.lg. 22 gennaio 2004, n. 41 in attuazione della delega per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali e ambientali conferita dall’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137 (la parte terza del codice è rubricata per l’appunto “beni paesaggistici”, così come l’articolo 134). Il termine “beni paesaggistici” è più pertinente e preciso ed evita la confusione con la diversa materia della tutela dell’ambiente. Sono beni paesaggistici, secondo la normativa vigente, che non risulta nella sostanza innovata sotto tale profilo dal nuovo codice, i beni già inclusi negli elenchi pubblicati a norma dell'articolo 140 o dell'articolo 144 o nelle categorie elencate all'articolo 146 del testo unico del 1999 (immobili ed aree indicati ora nell’articolo 136 ed aree indicate nell’articolo 142 del codice, come chiarisce l’articolo 134). Si tratta delle bellezze individue e delle bellezze d’insieme [nn. 1 e 2, nonché 3 e 4 dell’articolo 1 della legge n. 1497 del 1939, già lettere a), b), c) e d) dell’articolo 139 del t.u. del 1999, oggi articolo 136 del codice], e dei beni tutelati per legge (legge cd. “Galasso” del 1985; già articolo 146 t.u. cit., ora articolo 142 del codice). Il codice del 2004 introduce una nuova tipologia di beni paesaggistici, costituiti dagli immobili e dalle aree “comunque sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 146” (articolo 134, comma 1, lettera c). Per un commento di carattere generale all’articolato del previgente testo unico del 1999, cfr. S. Amorosino, commento agli artt. 138-165 del d.lg. 29 ottobre 1999 n. 490, in AA.VV., La nuova disciplina dei beni culturali e ambientali, a cura di M. Cammelli, Bologna, 2000, pag. 433.

[2] Il precetto è dettato dall’attuale articolo 151, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali del decreto legislativo n. 490 del 1999 (“I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo dei beni indicati al comma 1 hanno l'obbligo di sottoporre alla Regione i progetti delle opere di qualunque genere che intendano eseguire, al fine di ottenerne la preventiva autorizzazione”). La disposizione recepisce la previsione degli articoli 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e 82, commi 1, 2 e 9, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, aggiunto dall’articolo 1 del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1985, n. 431. La previsione è confermata nell’articolo 146, comma 2, del nuovo codice.

[3] La disposizione recepisce le norme sanzionatorie già previste dall’articolo 1-sexies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1985, n. 431.

[4] Non si deve al riguardo considerare il “condono” edilizio di cui al capo IV della legge 28 febbraio 1985, n. 47, il cui articolo 32 (anche nella versione da ultimo novellata dall’articolo 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modifiche, nella legge 24 novembre 2003, n. 326) subordina al parere favorevole dell’amministrazione preposta alla cura del vincolo il rilascio della misura condonistica edilizia. Per un verso si deve considerare infatti la diversità di natura di tale istituto (parere condizionante) rispetto all’autorizzazione di cui all’articolo 151 del t.u. sui beni culturali del 1999 (nonostante l’analogia degli effetti, trattandosi di parere vincolante); per altro verso deve sottolinearsi che si tratta comunque di normativa eccezionale e temporanea (anche se due volte reiterata, da ultimo col citato d.l. 269 del 2003), insuscettibile di richiamo estensivo e analogico, che non può essere usata per ricostruire “a regime” istituti non previsti nella legislazione speciale di settore. Deve soggiungersi che solo con il terzo condono edilizio – quello del 2003 – è stata introdotta l’espressa previsione dell’estinzione del reato paesaggistico come conseguenza del versamento dell’oblazione.

[5] Articolo abrogato dall'art. 136 del nuovo testo unico delle disposizioni legislative in materia edilizia, di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e rifluito nell'art. 36 del suddetto testo unico.

[6] Articolo abrogato dall'art. 136 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e rifluito nell'art. 45 del testo unico dell’edilizia emanato con il suddetto decreto.

[7] La due decisioni recano una motivazione quasi identica e confermano Tar Lazio, sez. II, 17 marzo 1995, n. 464 e 20 marzo 1995, n. 476 che avevano annullato i provvedimenti di annullamento ministeriale di nulla osta paesaggistici postumi rilasciati dalla Regione Molise. Sono consultabili nella rassegna Il Consiglio di Stato, 2000, I, 2178 e 2355, nonché in Urbanistica e appalti, 2000, 1311, con nota di R. Damonte, Il «punto» del Consiglio di Stato su autorizzazione paesistica in sanatoria e sanzione pecuniaria ex art. 15 l. 1497/39 (Nota a C. Stato, sez. VI, 31 ottobre 2000, n. 5851). Non si considera la decisione della stessa sezione VI n. 421 del 28 gennaio 2000 che, almeno per come riportata in massima nella rassegna Il Consiglio di Stato, 2000, I, 141, si palesa non direttamente pertinente poiché afferma il diverso – benché connesso - principio della rilasciabilità della concessione in sanatoria ai sensi dell’articolo 13 della legge 47 del 1985 per costruzioni realizzate senza titolo in zona sottoposta a vincolo paesistico. Sul tema cfr. F. Abeniacar, Autorizzazione paesaggistica in sanatoria: un equivoco da superare, in Riv. giur. urbanistica, 1995, 107; V Giuffrè, L’autorizzazione paesaggistica negata in sanatoria, in Corriere giur., 1993, 1120.

[8] Cfr, da ultimo, Cass., sez. III pen., 17 gennaio 2003, n. 2109, imp. Caruso.

[9] Condivisibilmente osserva P. Milocco, Legge <<Galasso>>: il reato di pericolo prescinde dall’effettivo pregiudizio all’ambiente>>, nota a Cass., sez. III pen., 26 novembre 2002, n. 1871, in Ambiente, n. 9/2003, 874-875, muovendo dal raffronto della giurisprudenza penale con quella amministrativa, che “sul piano penale l’unico effetto dell’autorizzazione in sanatoria, come ribadito anche dalla sentenza in commento, è l’esclusione dell’obbligo di restituito in integrum in capo al contravventore. E questo per dare un qualche senso operativo al sopravvenuto atto abilitativo e con richiamo all’istituto pretorio operante ancor prima della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e definito <<sanatoria giurisprudenziale>>. L’autorizzazione in sanatoria potrebbe altresì rilevare come momento della cessazione della permanenza dell’illecito, ai fini del decorso della prescrizione quinquennale del potere sanzionatorio, giusta la previsione dell’articolo 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ove ritenuta applicabile – come fa Cons. St., sez. IV, 3 novembre 2003, n. 7025 – alla fattispecie de qua. Cfr., nello stesso senso Cons. St., sez. IV, 5 agosto 2003 n. 4481, nonché id., 6 ottobre 2003, n. 5875. Cons. St., sez. IV, 25 novembre 2003, n. 7765 ha peraltro negato che il dies a quo del quinquennio prescrizionale possa decorrere dalla data del rilascio del nulla osta in sanatoria, finendo per affermare che solo il ripristino dello status quo ante (o il pagamento della sanzione pecuniaria) consente la cessazione della permanenza dell’illecito.

[10] Cons. St., sez. VI, 27 marzo 2003, nn. 1590 e 1592; 15 maggio 2003, n. 380; 21 luglio 2003, n. 4192, che si segnala per la completezza della ricostruzione dell’istituto (le decisioni sono tutte consultabili sul sito http://www.giustizia-amministrativa.it).

[11] La norma di diretta applicazione proposta al comma 32 dell’articolo 1 del disegno di legge, nella versione approvata dalla Camera il 15 ottobre 2003, presenta la seguente formulazione: “32. Al testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, all’articolo 163, dopo il comma 2, è aggiunto il seguente: «2-bis. Per i lavori compiuti in assenza o difformità dalla autorizzazione di cui al comma 1, l’accertamento di compatibilità paesistica dei lavori effettivamente eseguiti, anche rispetto alla autorizzazione eventualmente rilasciata, comporta l’estinzione del reato di cui al medesimo comma 1 e di ogni altro reato in materia paesaggistica alle seguenti condizioni: a) che le tipologie edilizie realizzate e i materiali utilizzati, anche se diversi da quelli indicati nella eventuale autorizzazione, rientrino fra quelli previsti e assentiti dagli strumenti di pianificazione paesistica, ove vigenti, o, altrimenti, siano giudicati compatibili con il contesto paesaggistico; b) che i trasgressori abbiano previamente pagato, ove sia accertato il danno arrecato, la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 164, comma 1». Al momento della redazione del presente contributo risulta peraltro che il relatore di maggioranza al Senato ha presentato un emendamento soppressivo di tale disposizione.

[12] Cfr. Cons. St., sez. V, 14 marzo 1972, n. 168, in Giur. It., 1972, III, 484, con nota di A. M. Sandulli, In tema di licenza edilizia “ora per allora”. In altro senso si parla oggi di “sanatoria giurisprudenziale”, con riferimento alla diversa problematica dell’ammissibilità di una sanatoria pur in assenza del requisito della “doppia conformità” prescritto dall’articolo 13, del caso cioè in cui l’opera abusiva sia nata in contrasto con la strumentazione urbanistica vigente al momento della costruzione, ma sia conforme a quella successiva: sul tema cfr. A. Cortesi, I termini del dibattito in corso in tema di <<sanatoria giurisprudenziale>>, nota a Tar Lombardia, Brescia, 23 giugno 2003, n. 870, in Urbanistica e Appalti, 9/2003, 1093 ss.. Ammette tale “sanatoria giurisprudenziale”, da ultimo, Cons. St., sez. V, 21 ottobre 2003, n. 6498.

[13] La convenzione europea del paesaggio di Firenze del 2000 mira peraltro a promuovere la salvaguardia, la gestione e la pianificazione di (articolo 2) “tutto il territorio delle Parti e riguarda gli spazi naturali, rurali, urbani e periurbani. . . . Concerne sia i paesaggi che possono essere considerati eccezionali, sia i paesaggi della vita quotidiana sia i paesaggi degradati”.

[14] Attuale disegno di legge n. 1753-B in corso di esame al Senato. Il disegno di legge, originariamente A.C. n. 1753, è stato dapprima approvato il 2 ottobre 2002 dalla Camera dei deputati, in una formulazione amplissima di generale sanabilità di tutti gli abusi commessi su aree paesaggistiche, con la sola condizione dell’autorizzazione postuma. Il Senato, anche sulla spinta del Ministero per i beni e le attività culturali, cui si deve dare atto di una meritevole “resistenza” all’introduzione della norma, aveva profondamente migliorato il testo, introducendo (voto del 14 maggio 2003) sostanziali limitazioni, consentendo in particolare la sanatoria penale nei soli casi in cui, a fronte di una previa autorizzazione, fossero intervenute solo variazioni non essenziali nella realizzazione del progetto, senza aumenti della cubatura o della superficie, senza modiche alla sagoma, e con l’uso comunque di materiali “compatibili”, secondo il piano paesistico vigente. Tale ragionevole approdo è stato “ribaltato” dalla Camera dei deputati, con il voto del 15 ottobre 2003, che ha sostanzialmente ripristinato il testo originario dell’ottobre 2002, con una formulazione - che può leggersi nella precedente nota 11 - caratterizzata da una generalizzata sanatoria dei reati paesaggistico-ambientali. Il voto della Camera suscita forti perplessità anche per il difficile coordinamento con la nuove norme condonistiche in materia edilizia, introdotte con il decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modifiche, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, norme nelle quali l’attenzione per la tutela del paesaggio è (sic!) più forte (o meno debole) che non nel testo di disegno di legge in esame.

[15] Cons. St., sez. VI, 2 giugno 2000, n. 3184, ribadita dalla dec. cit. n. 5373/2000 della stessa sezione; sez. II, par. 15 maggio 2002, n. 48/2002; sez. IV, 12 novembre 2002, n. 6279; sez. VI, 3 aprile 2003, n. 1729; sez. IV, 5 agosto 2003, n. 4481. Secondo il parere dell’adunanza generale n. 4 dell’11 aprile 2002, richiamato nel testo, l’autorizzazione in sanatoria non costituisce un equipollente perfetto dell’autorizzazione preventiva e, pur precludendo la possibilità di pervenire alla demolizione dell’edificio, lascia intatto il potere-dovere della competente amministrazione di infliggere la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 15 della legge n. 1497/1939, fermi gli ulteriori eventuali profili di responsabilità delineati dall’ordinamento. Giova ricordare che l’articolo 2, comma 46, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ha espressamente previsto che per le opere eseguite in aree sottoposte a vincolo il versamento dell'oblazione relativa al condono edilizio non esime dall'applicazione dell'indennità risarcitoria prevista dall'articolo 15 della legge 1497 del 1939 (sul punto cfr. Cons. St., sez. IV, 30 giugno 2003, n. 3931).

L’articolo 2 è rubricato Patrimonio culturale e prevede, al comma 1 che Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici.

[17] Cfr., per tale rilievo, T. Alibrandi, voce Beni culturali I) beni culturali e ambientali, in Enc. Giur. Treccani, vol. V, Roma, 1988, pag. 2 della voce, nonché G.F. Cartei, Il paesaggio, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, Diritto amministrativo speciale, Milano, 2003, tomo II, pag. 2110.

[18] Nella motivazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 5373 del 2000, al fine di dimostrare che l’alternativa, prevista nell’articolo 15 della legge 1497 del 1939, tra ripristino dello stato dei luoghi e sanzione pecuniaria equivale ad ammettere la valutazione successiva di compatibilità paesaggistica dell’intervento, è scritto che la via della demolizione è interdetta – sicché residua la strada della sanzione pecuniaria – quando si debba “escludere un qualsiasi profilo di vulnus sostanziale, così come nel caso in cui il pregiudizio si presenti marginale al punto da rendere sovradimensionata la drastica misura della demolizione”. Nulla vieta invece che l’autorità decidente, comparando gli interessi coinvolti al momento attuale della decisione, stabilisca, non illegittimamente, che nonostante il vulnus al paesaggio, sia da ritenersi sproporzionata la misura demolitoria.

[19] M. S. Giannini, Il potere discrezionale della P.A., Milano, 1939; G. Pastori, Discrezionalità amministrativa e sindacato di legittimità, in Foro amm., 1987, II, 3165 ss.; G. Azzariti, Dalla discrezionalità al potere, Padova, 1989; G. Berti, Procedimento, procedura, partecipazione, in Studi in memoria di Guicciardi, Padova, 1975. Con più specifico riferimento alla materia del paesaggio, cfr. G.F. Cartei, La disciplina del paesaggio tra conservazione e fruizione programmata, Torino, 1995, 197 ss; e, per le attività culturali, G. Clemente Di San Luca, Libertà dell’arte e potere amministrativo, Napoli, 1993, 144 ss.. Più di recente, si vedano gli ampi richiami in S. Cassese, L’arena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato, in Riv. trim. dir. pubbl., 2001, 601 e ss.; Id., La crisi dello Stato, Bari, 2002; F. G. Scoca, voce Attività amministrativa, in Enc. Dir., IV, aggiornamento, Milano, 2002, pagg. 75 e ss.; G. Pastori, La funzione amministrativa nell’odierno quadro costituzionale. Considerazioni introduttive, in AIPDA Annuario 2002, Milano, 2003, 465 e ss..

[20] E’ noto che, secondo la prevalente giurisprudenza, vi è formale autonomia tra i due titoli autorizzativi, quello edilizio e quello paesaggistico, salva la non utilizzabilità in concreto del primo in mancanza del secondo. Secondo il giudice amministrativo (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. V, 14 gennaio 2003 n. 87) il provvedimento relativo alla concessione edilizia e quello relativo al nulla osta ambientale sono tra loro autonomi e indipendenti, realizzando interessi diversi e distinti e fondandosi su presupposti diversi, per cui il rilascio della prima non risulta condizionato dal secondo, atteso che il nulla-osta costituisce un mero requisito di efficacia (e non, dunque, un presupposto di legittimità) della concessione edilizia, nel senso che solo la realizzazione dell’opera assentita con quest’ultima, in zona soggetta a vincolo paesaggistico, postula il previo conseguimento dell’assenso ambientale. L’articolo 25 del regolamento alla legge 1497 del 1939 (r.d. 3 giugno 1940, n. 1357), ove si prevedeva il divieto di rilascio della licenza di costruzione se non previo avviso favorevole della competente Soprintendenza, è stato abrogato dal d.lg. 490 del 1999. Innovativa è al riguardo la previsione del nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio, il cui articolo 146, al comma 8, stabilisce che l’autorizzazione “costituisce atto distinto e presupposto della concessione o degli altri titoli legittimanti l’intervento edilizio. I lavori non possono essere iniziati in difetto di essa”.

[21] Al riguardo va chiarito che resta una pura affermazione di principio, sganciata dalla realtà concreta, l’idea che l’accertamento di conformità edilizio debba necessariamente obbedire al piano paesistico (sovraordinato a quello urbanistico) e alla strumentazione vincolistica vigente. E’ infatti notorio che la strumentazione urbanistica comunale raramente riporta fedelmente i vincoli paesaggistici, poiché l’adeguamento dei primi ai piani paesistici – pure previsto dall’articolo 150 del testo unico sui beni culturali del 1999 – non ha avuto una compiuta e reale applicazione. E’ del pari illusorio pensare che il rimedio possa essere costituito dall’annullamento ministeriale del nulla osta regionale (o del comune subdelegato): trattasi infatti di uno strumento inefficace e fonte di defatiganti contenziosi, che il nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio ha giustamente eliminato, per sostituirlo con un più significativo parere obbligatorio della Soprintendenza alla regione (o al comune subdelegato) nella sede del procedimento di primo grado volto a provvedere sulla domanda di autorizzazione paesaggistica.

[22] Si vedano le decc. Cons. St., sez. VI, 27 marzo 2003 nn. 1590 e 1592, nonché 15 maggio 2003, n. 2653, riportate nella successiva nota 27 (le decisioni sono tutte consultabili al sito http://www.giustizia-amministrativa.it).

[23] Da ultimo Cons. St., sez. V, 24 settembre 2003; sez. VI, 29 gennaio 2002 n. 489 n. 5446; sez. V, 17 febbraio 1999 n. 167; id., 10 gennaio 1997 n. 28; T.a.r. Campania, sez. II, 16 agosto 1996 n. 333; E’ sufficiente al riguardo il richiamo alla giurisprudenza della Corte costituzionale (decc. nn. 5 del 1980 e 123 del 1982) che negò la natura (realmente) concessoria alla licenza edilizia (ridenominata “concessione edilizia” dalla legge “Bucalossi” n. 10 del 1977) proprio (tra l’altro) sul rilievo che la legge del 1977 configurava l’atto concessorio come atto dovuto e sostanzialmente vincolato al riscontro della conformità del progetto edilizio alle previsioni di piano (articolo 4, comma 6, legge 10 del 1977). Sul tema cfr. A. Fiale, Diritto Urbanistico, Napoli, 2002, pagg.409 e ss., e bibliografia ivi citata.

[24] Sempre che, però, si tratti di interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica “disciplinati da piani attuativi che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti, o di interventi di nuova costruzione che siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche”, come chiarisce bene, a proposito della denuncia di inizio di attività, l’articolo 22, comma 3, lettere b) e c), del ripetuto testo unico dell’edilizio di cui al d.P.R. 380 del 2001 (come sostituito dall'art. 1, d.lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, in recepimento della c.d. “super-d.i.a.” di cui ai commi da 6 a 14 dell’articolo unico della legge della legge 21 dicembre 2001, n. 443). Su tali profili cfr. da ultimo M. A. Sandulli, Effettività e semplificazioni nel governo del territorio: spunti problematici, in Dir. amm., n. 3/2003, 507 ss..

[25] Circa il rapporto tra pianificazione paesistica e vincoli cfr. Cons. St., sez. II, parere n. 548 del 20 maggio 1998, dove si precisa che il vincolo rappresenta il presupposto sia sul piano procedimentale che gerarchico e sostanziale. In sede giurisdizionale lo stesso Consiglio di Stato (sez. VI, 19 giugno 2001, n. 3242; 30 marzo 1994, n. 450) afferma che “l’adozione del piano attiene ad una fase successiva che presuppone la dichiarazione di interesse paesaggistico, la quale è quindi destinata a permanere, risultando ulteriormente disciplinata l’operatività del vincolo paesaggistico esistente”. Più di recente Cons. St., sez. IV, 29 luglio 2003, n. 4351 ribadisce che il piano è strumento di attuazione e specificazione del contenuto precettivo del vincolo. Nello stesso senso l’ampia motivazione di Cons. St., sez. IV, 10 dicembre 2003, n. 8142. Sulla funzione del piano paesistico e sulla distinzione rispetto al piano territoriale con valenza ambientale si vedano, più di recente, Cons. St., sez. VI, 7 agosto 2003, n. 4552 e 22 agosto 2003, n. 4766. Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 20 marzo 2003, n. 257 ha affermato che il piano paesistico non solo non fa venir meno, ma anzi presuppone l’esistenza del vincolo. Il nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio sembra introdurre una vera e propria rivoluzione copernicana al riguardo, poiché, valorizzando le indicazioni provenienti dalla Convenzione europea del paesaggio di Firenze del 2000, dall’accordo quadro Stato-regioni sull’esercizio dei poteri in materia di paesaggio, concluso il 19 aprile 2001 e pubblicato nella G.U. n. 114 del 18 maggio 2001, nonché dalle concrete, più recenti, positive esperienze di concertazione tra Stato e regioni nella pianificazione paesaggistica, intende porre al centro delle politiche di tutela paesaggistica la funzione della pianificazione regionale, partecipata in leale cooperazione dallo Stato, allo scopo di superare la difficoltà di gestione sinora riscontrata con piani puramente formali e vuoti di contenuti prescrittivi e con vincoli “nudi”, incapaci di dettare un criterio di orientamento della decisione amministrativa autorizzatoria. Su tali tematiche cfr. P. Ungari, Spunti per un intervento su “Quadro conoscitivo critico della legislazione italiana sul paesaggio” nell’ambito del Convegno “Il Paesaggio nelle Politiche Europee” (Roma, 10-11 novembre 2003), pubblicato al sito http://www.giustizia-amministrativa.it

[26] P. Ungari, op. cit., pagg. 5 e 7 del documento.

[27] Merita dunque adesione la pronunzia del Consiglio di Stato (sezione VI, dec. 27 marzo 2003, n. 1594) secondo la quale “la valutazione effettuata dall’amministrazione regionale in sede di rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di opere edilizie in zona soggetta a vincolo paesaggistico è il risultato di un apprezzamento discrezionale sulla compatibilità dell’intervento progettato con l’interesse pubblico”. Contraddittoriamente la stessa sezione del Consiglio di Stato (la VI), con una pronuncia recante la stessa data, ha affermato il contrario, sostenendo (dec. 27 marzo 2003, n. 1590) che “una volta ammessa dall’ordinamento, ai sensi dell’articolo 13 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, la possibilità di sanare la carenza del titolo edilizio concessorio in relazione a edifici realizzati in conformità delle prescrizioni urbanistiche, ne consegue che anche l’autorizzazione paesaggistica può essere legittimamente rilasciata in un momento successivo, valutando in via postuma la compromissione o meno della bellezza del paesaggio o del quadro d’insieme per effetto dell’inserimento del nuovo edificio”. Ma tale affermazione è il frutto della confusione tra paesaggio ed edilizia-urbanistica e segna l’emersione alla luce del “retropensiero” non confessato che sorregge la nuova giurisprudenza amministrativa che ammette l’autorizzazione paesaggistica postuma: l’idea che tale autorizzazione sia analoga al permesso di costruire edilizio. Nella stessa erronea direzione muove Cons. St., sez. VI, 27 marzo 2003, n. 1592, che afferma il principio per cui “Posto che il provvedimento di individuazione delle bellezze paesaggistiche e il provvedimento di sanatoria delle opere edilizie mancanti della sola concessione hanno per legge l’identico carattere di accertamento obiettivo di qualità giuridiche preesistenti ed hanno l’identico scopo di individuare nella conformazione della proprietà privata alle esigenze collettive per il corretto uso paesaggistico e urbanistico del bene o del territorio, è legittimo, ai sensi dell’articolo 13 l. 28 febbraio 1985, n. 47, il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica anche in via successiva”. Cons. St., sez. VI, 15 maggio 2003, n. 2653 insiste nell’ammettere la sanatoria paesaggistica postuma sul rilievo per cui tale rimedia sarebbe “non inibito e per certi versi intrinseco nel sistema di sanatoria delineato dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47”.

[28] La discrezionalità amministrativa costituisce un carattere proprio degli atti propriamente autorizzatori (cfr., A. M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 15, 1989, pag. 626; P. Virga, Il provvedimento amministrativo, Milano, 1972, pag. 46, dove "l'apprezzamento discrezionale in funzione di prevenzione" viene indicato come uno dei tre elementi essenziali della fattispecie autorizzatoria; P. Salvatore, Autorizzazione, voce dell'Enciclopedia giuridica Treccani, pag. 2; O. Ranelletti, Concetto e natura delle autorizzazioni e concessioni amministrative in Giur. It., 1894, IV, c. 26). Il carattere della discrezionalità del provvedimento autorizzatorio è, poi, tanto più evidente quando l'autorizzazione assume la veste di autorizzazione cd. "modale", contenente, cioè, non la semplice rimozione dell'ostacolo giuridico all'esercizio del diritto (o l'attribuzione della legittimazione all'attività, integrativa della titolarità del diritto), ma ad essa si accompagni anche un contenuto prescrittivo conformativo del futuro svolgimento dell'attività autorizzata. In tale evenienza riesce particolarmente chiara la funzione più ampia dell'autorizzazione, che è in primis quella di disciplina, nel singolo caso concreto, in dettaglio, dell'attività di cui trattasi, allorquando la disciplina a livello normativo o di atto pianificatorio generale è incompleta e abbisogna, per l'appunto, dell'integrazione particolare nella singola fattispecie concreta, che si attua, normalmente, per mezzo del provvedimento amministrativo discrezionale. La communis opinio - altrettanto pacificamente - ammette, infatti, che l'autorizzazione, in senso stretto si caratterizza e si distingue rispetto ad altre specie di atti ad essa variamente simili (abilitazioni, nulla osta, permessi, o altri atti di assenso comunque denominati, per riecheggiare la formula di chiusura adoperata dalla legge 241 del 1990 nell’articolo 14) per il suo contenuto discrezionale.

[29] Dubita dell’adeguatezza della configurazione della discrezionalità dell’attività amministrativa preordinata alla tutela paesaggistica in termini di mera discrezionalità tecnica G.F. Cartei, op. ult. cit., 198 ss. Non è questa la sede per una disamina della complessa nozione di discrezionalità tecnica. Basti dire in questa sede che la nozione minima, condivisa, di discrezionalità tecnica postula l’idea di un rinvio operato dalla legge, ai fini della definizione del parametro della scelta discrezionale, ai dettami di una tecnica o di una scienza. L’applicabilità di questa nozione alla tutela del paesaggio è preclusa in radice dal fatto che non ci sono una tecnica o una scienza esatte del paesaggio, o comunque una siffatta scienza o tecnica non avrebbero quei tratti minimi di certezza e di vincolatività, per la condivisione scientifica dei risultati, che devono essere propri di una tecnica o di una scienza extragiuridica idonea a fungere da parametro ad quem del rinvio del legislatore. Il notevole interesse paesaggistico o la compatibilità di un intervento di trasformazione del territorio con il notevole interesse paesaggistico dell’area non formano l’oggetto di una tecnica o di una scienza esatte. Il rinvio operato dalla norma, con l’uso di tali concetti indeterminati, non è dunque in favore di criteri predefiniti in una tecnica extragiuridca, ma in favore del potere integrativo (discrezionale) dell’interprete nella sede applicativa. In generale, sulla nozione di discrezionalità tecnica, V. Bachelet, L’attività tecnica della pubblica amministrazione, Milano, 1967; C. Marzuoli, Potere amministrativo e valutazioni tecniche, Milano, 1985; F. Salvia, Attività amministrativa e valutazioni tecniche, in Dir. proc. amm., 1992, 685 ss.; A. Police, La predeterminazione delle decisioni amministrative, Napoli, 1998. Non pare del tutto condivisibile, dunque, la tesi tradizionale (espressa paradigmaticamente in G. Piva, voce Cose d’arte, Enc. Dir., vol. XI, Milano, 1962, 103), intesa a sottolineare un preteso carattere vincolante dell’atto di dichiarazione di interesse culturale, che sembra fondarsi su un’idea ristretta di discrezionalità intesa come facoltà di scelta politica di valori, scelta che, naturalmente, manca del tutto nell’atto di accertamento dell’interesse culturale particolarmente importante del bene culturale in senso stretto (così come, analogamente, nella dichiarazione di notevole interesse del bene paesaggistico). Questa tesi vuole dimostrare che la protezione del bene culturale è imposta dalla scelta compiuta in apicibus dall’articolo 9 della Costituzione e dalle leggi di settore e che, a fronte di tale scelta, l’apparato “tecnico” dello Stato (i soprintendenti) non devono fare altro che disvelare il valore culturale di cui è oggettivamente portatrice la cosa d’arte. Questa visione, però, pur condivisibile sotto il profilo e ai fini evidenziati, mette in ombra un altro aspetto, che è invece centrale nella materia: i provvedimenti di individuazione sono dichiarativi (e non costitutivi) solo nel senso che rendono attuale la tutela astratta e presunta dalla legge, non nel senso che non siano essi a produrre gli effetti di modificazione del regime giuridico del bene dichiarato: la dichiarazione attiene al valore culturale, che preesiste all’atto e va solo accertato, non agli effetti limitativi della proprietà, che invece nascono solo con (e in virtù) dell’atto; il vincolo attiene al tratto finale della decisione (se tutelare o no, una volta accertata la culturalità della cosa), ma non investe affatto il momento ricognitivo a monte, che è quello più significativo, agli effetti dell’individuazione. Tale fase ricognitiva di individuazione del bene resta discrezionale, e si tratta di discrezionalità pura, per concretizzazione di standard valutativi relativi a concetti indeterminati, ai cui fini nessuna scienza esatta o tecnica può soccorrere. La discrezionalità non si situa solo nella parte decisoria dell’atto (nel quid, nel quomodo, nel quando), ma ben può sussistere anche nel momento ricognitivo e valutativo dei presupposti.

[30] L'idea che il provvedimento amministrativo attui la legge nel caso concreto, quale strumento attraverso il quale viene individuata la legge della fattispecie concreta amministrata, idea, come è noto, ampiamente elaborata da taluna dottrina tedesca degli inizi del secolo (cfr. M. S. Giannini, Atto amministrativo, in Enc. Dir., Milano, 1959, pp. 161 e ss), continua a costituire un'acquisizione (almeno in parte) rispondente a un'innegabile nucleo di verità, e rimane vero che l'atto amministrativo discrezionale riempie gli spazi vuoti e precisa i termini imprecisi e le espressioni indeterminate usate dal legislatore (secondo l'idea della discrezionalità come completamento soggettivo della norma, anch'essa elaborata dalla dottrina tedesca a cavallo tra la fine del XIX secolo scorso e gli inizi del secolo scorso, idea ampiamente illustrata da A. Piras, Discrezionalità amministrativa, in Enc. Dir., Milano, 1964, pagg. 69 e ss). Per un richiamo di sintesi cfr. B.G. Mattarella, Diritto Amministrativo Generale, L’attività, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, Tomo I, Milano, 2003, 758 ss., ed ivi ampi richiami.

[31] Cons. St., sez. VI, 10 ottobre 2002, n. 5430; id., sez. II, par. 2 aprile 2003 n. 1536. Da ultimo, in termini molti chiari circa la necessità che la motivazione chiarisca “la non manifesta irragionevolezza della scelta effettuata sulla prevalenza di un valore in conflitto diverso da quello tutelato in via primaria”, Cons. St., sez. VI, 1 ottobre 2003, n. 5690. Sottolinea che il nulla osta sia congruamente motivato, con l’indicazione della ricostruzione dell’iter logico seguito, in ordine alle ragioni di compatibilità effettive che, in riferimento agli specifici valori paesistici dei luoghi, possano consentire i progettati lavori, Cons. St., sez. VI, 14 ottobre 2003, n. 6259.

[32].Su tali profili sia consentito il rinvio a P. Carpentieri op. cit.  

[33] Si veda, da ultimo, la legge 29 luglio 2003, n. 229, recante “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione. - Legge di semplificazione 2001”. Il nuovo articolo 20, comma 2, della legge 59 del 1997, come sostituito dall’articolo 1 della legge 229 del 2003, prevede significativamente, tra i princìpi e criteri direttivi della prevista normazione di semplificazione, i seguenti: “d) eliminazione degli interventi amministrativi autorizzatori e delle misure di condizionamento della libertà contrattuale, ove non vi contrastino gli interessi pubblici alla difesa nazionale, all'ordine e alla sicurezza pubblica, all'amministrazione della giustizia, alla regolazione dei mercati e alla tutela della concorrenza, alla salvaguardia del patrimonio culturale e dell'ambiente, all'ordinato assetto del territorio, alla tutela dell'igiene e della salute pubblica; e) sostituzione degli atti di autorizzazione, licenza, concessione, nulla osta, permesso e di consenso comunque denominati che non implichino esercizio di discrezionalità amministrativa e il cui rilascio dipenda dall'accertamento dei requisiti e presupposti di legge, con una denuncia di inizio di attività da presentare da parte dell'interessato all'amministrazione competente corredata dalle attestazioni e dalle certificazioni eventualmente richieste; f) determinazione dei casi in cui le domande di rilascio di un atto di consenso, comunque denominato, che non implichi esercizio di discrezionalità amministrativa, corredate dalla documentazione e dalle certificazioni relative alle caratteristiche tecniche o produttive dell'attività da svolgere, eventualmente richieste, si considerano accolte qualora non venga comunicato apposito provvedimento di diniego entro il termine fissato per categorie di atti in relazione alla complessità del procedimento, con esclusione, in ogni caso, dell'equivalenza tra silenzio e diniego o rifiuto” (le sottolineature sono mie). In questo mutato quadro di disciplina dell’attività amministrativa, dunque, è sempre più importante bene distinguere ciò che è controllo autorizzatorio che implica esercizio di discrezionalità amministrativa (che non è comprimibile in forme semplificatrici) da ciò che è mero controllo tecnico privo di scelta discrezionale (che deve tendenzialmente essere eliminato o reso più celere con strumenti acceleratori). Del resto gli studi più recenti sulla denuncia di inizio di attività in un punto sembrano concordare: sul fatto che la d.i.a. concreta lo schema del controllo successivo ed eventuale, mentre l’autorizzazione quello del controllo necessario e preventivo (cfr., a solo titolo esemplificativo, A. de Roberto, Silenzio-assenso e legittimazione ex lege nella legge Nicolazzi, in Dir. Soc., 1983, 163 e ss.; L. Ferrara, Diritti soggettivi ad accertamento amministrativo, Padova, 1996, e E. Boscolo, I diritti soggettivi a regime amministrativo, Padova, 2001; A, Travi, Silenzio-assenso, denuncia di inizio di attività e tutela dei terzi controinteressati, in Dir. proc. amm., 1/2002, 16 ss.; Id, Ancora sulla d.i.a.e la tutela dei terzi, in Urbanistica e Appalti, 5/2003, 581 ss.; V. Parisio, I silenzi della pubblica amministrazione, Milano, 1996; C. Cudia, La denuncia di inizio attività edile fra modello generale e modello speciale: controindicazioni di una liberalizzazione apparente, in Dir. amm., 2/2003, 413 ss.

[34] E’ copiosa la giurisprudenza che esclude l’assoggettabilità delle autorizzazioni nelle materie “sensibili” al meccanismo acceleratorio del silenzio-assenso. Ad esempio, l’articolo 16, comma 3, della legge 241 del 1990 esclude dalla previsione acceleratoria soppressiva del passaggio consultivo, in caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere, ai pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini.

[35] La norma è contenuta nell’articolo 146, comma 10, lettera c) del codice. Si realizza così una delle ipotesi impeditive dell’autorizzazione in sanatoria espressamente considerata dal Consiglio di Stato che, nelle sentenze 5373 e 5851 dell’ottobre 2000, aveva precisato che “L’affermazione circa l’ammissibilità in linea di principio di un’autorizzazione in via postuma deve essere temperata con l’osservazione che detta procrastinazione del momento nel quale il legislatore colloca l’atto di assenso legittimante, è subordinata, oltre che alla mancanza di un vetitum normativo, alla possibilità che, in relazione alla specificità della materia ed alla particolarità degli elementi di fatto e degli interessi toccati, la verifica alla base del titolo legittimante possa realizzarsi in un momento successivo. Non è infatti chi non veda come nel modulo l’autorizzatorio il rilascio del provvedimento a posteriori sia inibito quante volte circostanze di fatto o di diritto esauriscano l’esercizio del potere o ne compromettano l’effettività”

[36] Il testo approvato dal Senato A.S. 1753 votato il 14 maggio 2003 è del seguente tenore: «2-bis. Per i soli lavori compiuti in difformità dalla autorizzazione di cui al comma 1, l’accertamento di compatibilità paesistica dei lavori effettivamente eseguiti rispetto alla autorizzazione rilasciata comporta l’estinzione del reato di cui al medesimo comma 1 e di ogni altro reato in materia paesaggistica alle seguenti condizioni: a) che le difformità non abbiano comportato aumenti delle superfici utili o dei volumi assentiti; b) che le tipologie edilizie realizzate e i materiali utilizzati, anche se diversi da quelli indicati nell’autorizzazione, rientrino fra quelli previsti e assentiti dagli strumenti di pianificazione paesistica, ove vigenti, o, altrimenti, siano giudicati compatibili con il contesto paesaggistico; c) che i trasgressori abbiano previamente pagato la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 164, comma 1». Al riguardo mette conto peraltro di ricordare che in base all’articolo 152 del vigente testo unico, sostanzialmente confermato dall’articolo 149 del nuovo codice, non sono soggetti ad autorizzazione: a) gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici; b) gli interventi inerenti l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico del territorio; c) il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati alla lettera g) dell'articolo 146, purché previsti ed autorizzati in base alle norme vigenti in materia.