urn:nir:tar.lazio;sezione.3T:sentenza.breve:00000-0000224120100711420101122200604120.xml20100711420101122200604120.doc201007114\201007114.xmlO:\DocumentiGA\Roma\Sezione 3T\2010\201007114\Sentenza breveGiuseppe Daniele29/11/2010 0.00.14Donatella Scala27/11/2010 19.47.2101/12/2010333Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Terza Ter)ha pronunciato la presenteSENTENZAGiuseppe Daniele, PresidenteMaria Luisa De Leoni, ConsigliereDonatella Scala, Consigliere, Estensoreper l'annullamentodel silenzio rifiuto formatosi sulla diffida all'ENAC ad adempire, notificata in data 19/4/2010, con cui è stato chiesto di adottare un’ordinanza a tutela della salute pubblica di riduzione, a far data dalla stagione winter 2010, dei movimenti aerei commerciali dotati di slot ai livelli compatibili con quanto indicato dallo studio SERA e dal monitoraggio CRISTAL presso l'Aeroporto “G.B. Pastine” di Roma Ciampino;per l’accertamento dell’obbligo di ENAC di provvedere e, pertanto, di determinare al capacità aeroportuale dell’Aeroporto “G.B. Pastine” di Roma Ciampino per al prossima stagione e per quelle successive;per l’accertamento che la nota in data 28/5/2010, ricevuta non prima del 1° giugno 2010, a mezzo della quale ENAC ha riscontrato la diffida e la richiesta dei Comuni di Ciampino e di Marino, è elusiva dell’obbligo di provvedere ed ha un contenuto soprassessorio;per l’annullamento della suddetta nota, elusiva ed illegittima;ex art. 74 cod. proc. amm.;sul ricorso numero di registro generale 7114 del 2010, proposto da: Comune di Ciampino e Comune di Marino, in persona dei rispettivi Sindaci p. t., rappresentati e difesi dagli avv. ti Pasquale Di Rienzo e Paolo Stella Richter, presso il cui studio sono domiciliati elettivamente in Roma, viale G. Mazzini, 11;l’Enac - Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante p.t., il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p. t., entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui sono domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; l’Enav S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t.;la Società Aeroporti di Roma S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Angelo Piazza, presso il cui studio è domiciliata elettivamente in Roma, via Luigi Robecchi Brichetti,10;Ryanair Limited, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. ti Paolo Berruti, Luca Ferrari e Francesco Piron, presso il cui studio è domiciliata elettivamente in Roma, via A. Bertoloni, 29; Assoclearance, in persona del legale rappresentante p.t.;Soc Itali Airlines S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t.;Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Enac - Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Società Aeroporti di Roma S.p.a. e di Ryanair Limited;Viste le memorie difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2010 il Cons. Donatella Scala e uditi, altresì, l’avv. Pasquale Di Rienzo per parte ricorrente, l'avv. dello Stato Pierluigi Di Palma, e, per i controinteressati, gli avv.ti Adamo Rosangelli, in delega di Angelo Piazza, e Paolo Berruti;RITENUTO IN FATTO E DIRITTO:CONSIDERATO che:- i Comuni di Ciampino e di Marino, in qualità di enti esponenziali delle comunità territoriali in cui insiste l’aeroporto militare “G. B. Pastine” di Roma Ciampino, aperto al traffico civile e internazionale, lamentano il pregiudizio per la salute pubblica riveniente dalle immissioni acustiche collegate al traffico commerciale aereo;- assumono, in proposito, che la capacità aeroportuale dell’aeroporto, la cui determinazione compete all’Enac, incide in modo rilevante sulla salubrità dell’ambiente e sulla salute dei cittadini che abitano in tale zona, come confermato da studi effettuati a cura dell’Asl Roma E, in collaborazione con altri enti tra cui i Comuni ricorrenti;- riferiscono che, al momento, il numero dei voli commerciali consentiti nello scalo di Ciampino è regolamentato dall’ordinanza Enac n. 14/2007, con cui è stabilito: “a decorrere dalla stagione winter 2007/2008 potranno essere allocati sullo scalo di Ciampino un numero massimo di movimenti commerciali in possesso di slot pari a 100 al giorno, da assegnarsi nella fascia oraria compresa tra le 06.00 e le 23.30”, avverso cui, peraltro, pende ricorso al Tar del Lazio azionato dalla compagnia aerea Ryanair Limited che, invece, lamenta in proposito un danno connesso alla restrizione del numero di voli commerciali consentito;- con atto di diffida del 19 aprile 2010 indirizzato all’Enac, i Comuni ricorrenti hanno: 1) indicato le criticità ambientali connesse alle attività svolte nell’aeroporto di Ciampino;2) esposto i risultati del monitoraggio acustico effettuato da Arpa Lazio (Cristal) e dello studio effettuato da organismo pubblici (Sera) da cui emerge che per rispettare i livelli acustici stabiliti dalla vigente normativa al fine di tutelare la salubrità acustica è indispensabile ridurre a non più di 60 i movimenti aerei giornalieri complessivi;3) rappresentato la necessità di regolare la capacità aeroportuale dell’aeroporto mediante provvedimento espresso che tenga conto degli aspetti evidenziati;4) chiesto la revoca dell’ordinanza n. 14/2007 con contestuale adozione di altra ordinanza che, a far data dall’inizio della stagione winter 2010, riduca il numero di movimenti aerei commerciali dotati di slot ai livelli compatibili con quanto indicato nello studio Sera e monitoraggio Cristal;RILEVATO che:- Enac, con nota in data 28 maggio 2010, ha riscontrato la richiamata diffida, formulando precisazioni e chiarimenti; - i Comuni ricorrenti, assumendo l’elusività della risposta fornita da Enac, lamentano la sostanziale inerzia dell’Ente che non ha provveduto agli adempimenti sollecitati in materia di determinazione della capacità aeroportuale di aeroporto c. d. “coordinato”, e ciò a prescindere dalla conclusione della Conferenza di servizi in merito alla zonizzazione acustica, medio tempore intervenuta, discendendo tale obbligo di provvedere dal combinato disposto della normativa comunitaria (reg. CEE n. 95/93 e CE n. 793/2004) con il codice della navigazione (artt. 687, 806, 807);- chiedono, pertanto, che venga dichiarato l’obbligo di Enac di provvedere, mediante determinazione dei parametri di coordinamento (c. d. capacità aeroportuale) dell’aeroporto G. B. Pastine per la stagione invernale 2010/2011, riducendo, ai sensi dell’art. 806 c. n., il numero delle bande orarie da assegnare, e, dunque, il numero dei consentiti voli commerciali, nonché di quelli per la stagione estiva 2011 in vista della Conferenza di programmazione degli orari IATA, indetta per l’11 novembre 2010;CONSIDERATO che:- si è costituito l’intimato Enac che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza dei presupposti inerenti al rito ex art. 23 bis, legge 1034/1971, sia per insussistenza dell’obbligo di provvedere in autotutela da parte dell’Amministrazione intimata sia del protrarsi dell’inerzia amministrativa oltre il termine per provvedere, avendo trovato puntuale riscontro l’atto di diffida con la nota del 28 maggio 2010, e, comunque, non essendo ammissibile la richiesta di accertamento dell’obbligo di provvedere sulla base degli studi presentati, essendo inibita al giudice amministrativo la valutazione nel merito degli apprezzamenti di carattere tecnico-discrezionale involgenti la controversia;- nel merito, ha, comunque, eccepito1) l’infondatezza delle richieste di parte ricorrente alla stregua della vigente normativa in materia di inquinamento acustico (legge quadro 26 ottobre 1995, n. 447; dPCM 1° marzo 1991; d. m. 31 ottobre 1997; dPCM 14 novembre 1997; d. m. 3 dicembre 1999; d. m. 29 novembre 2000; d.lgs. n. 13/2005) che evidenzia come la riduzione del numero dei movimenti su un aeroporto quale restrizione operativa (parziale o totale) debba essere adottata solo ove le diverse misure prese in considerazione, tenendo conto dell’analisi costi-benefici, si dimostrino insufficienti per risolvere la presenza di un problematica acustica sull’aeroporto,2) mentre, con riferimento specifico alla situazione dell’aeroporto di Ciampino, i lavori della Conferenza di servizi, conclusi in data 1° luglio 2010 con l’approvazione dell’impronta acustica e della proposta di zonizzazione acustica aeroportuale, consentono l’attivazione immediata delle previste azioni di risanamento acustico a carico del gestore aeroportuale, come previsto dal d. m. 29 novembre 2000 (art. 2);3) e, con memoria integrativa, ha ulteriormente contestato la tesi di parte ricorrente, evidenziando l’inconferenza dei richiamati artt. 806 e 807 del c. n. e art. 6, Reg. CE n. 793/2004 alla fattispecie che ne occupa, la cui ratio attiene non alla diminuzione ma all’aumento della capacità ed il numero delle bande orarie disponibili per l’assegnazione; CONSIDERATO che:- si è costituita, altresì, Aeroporti di Roma S.p.a. per eccepire l’inammissibilità del ricorso per carenza dei presupposti circa l’esperibilità del rito del silenzio inadempimento ai sensi dell’art. 23 bis, legge Tar, l’inammissibilità dell’azione volta ad accertare l’obbligo di Enac a provvedere in merito alla capacità aeroportuale attesa l’implicazione di valutazioni tecnico-discrezionali sottratte al sindacato del giudice amministrativo, nel merito, l’insussistenza dell’obbligo di provvedere alla stregua delle stesse norme richiamate da controparte che non impongono l’obbligo di ridurre il numero delle bande orarie da assegnare sullo scalo aeroportuale di Ciampino:- si è costituita, infine, Ryanair Limited, per eccepire l’inammissibilità del ricorso ex art. 21 bis, legge 1034/1971, sia nella parte in cui è volto a domandare l’accertamento dell’obbligo di provvedere, sia nella parte in cui chiede che il giudice amministrativo si pronunci sulla fondatezza dell’istanza, e, nel merito, l’infondatezza delle pretese di parte ricorrente;CONSIDERATO che alla camera di consiglio del 21 ottobre 2010, uditi i difensori delle parti costituite, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione;RILEVATO, in via pregiudiziale, ed in accoglimento delle specifiche eccezioni delle parti resistenti, che il ricorso, per la parte in cui è sollecitata la revoca dell’ordinanza n. 14/2007 e la contestuale adozione di altra ordinanza che, a far data dall’inizio della stagione winter 2010, nell’ambito del potere di determinazione della capacità aeroportuale, riduca il numero di movimenti aerei commerciali dotati di slot ai livelli compatibili con quanto indicato nello studio Sera e monitoraggio Cristal è inammissibile;RITENUTO che, in sostanza, le parti ricorrenti sollecitano la revisione dell’ordinanza n. 14/2007, con cui è stata fissata la limitazione dei voli operabili a n. 100, adducendo in proposito l’obbligo riveniente dalla legge che impone la predeterminazione della capacità aeroportuale due volte l’anno;CONSIDERATO che: - secondo l’indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato non sussiste alcun obbligo per l'Amministrazione di pronunciarsi su un'istanza volta ad ottenere un provvedimento in via di autotutela, non essendo coercibile ab extra l’attivazione del procedimento di riesame della legittimità dell'atto amministrativo mediante l'istituto del silenzio-rifiuto e lo strumento di tutela offerto dall'art. 21 bis, l. 7 agosto 1990 n. 241. (cfr. Cons. di Stato, sez. V, 01 marzo 2010, n. 1156)- non si può pervenire a diversa conclusione nemmeno ove sia richiesto l’intervento in via di autotutela nei confronti di atti di cui si affermi il carattere vincolato o dovuto in presenza di individuati presupposti di legge, non mutando in tale ipotesi la natura della potestà esercitata, che introduce un procedimento di riesame di legittimità che ha a monte natura ampiamente discrezionale, indipendentemente dalla natura giuridica - vincolata o meno - del provvedimento preso in considerazione. (Consiglio Stato , sez. VI, 16 dicembre 2008 , n. 6234)OSSERVATO al riguardo che:- il riesame di legittimità del provvedimento amministrativo ai fini del suo annullamento in via di autotutela implica l'esercizio di una potestà discrezionale rimessa alla più ampia valutazione di merito dell’Amministrazion;- la stessa novella introdotta dall'art. 21 nonies della legge n. 241/1990 ribadisce che il provvedimento illegittimo "può essere annullato d'ufficio sussistendo le ragioni di interesse pubblico", con scelta quindi che, ancorché in presenza di vizi afferenti alla validità dell’atto, resta subordinata ad una preventiva valutazione di opportunità dell'Amministrazione;- l’esclusione della possibilità di fare ricorso alla procedura del silenzio rifiuto allo scopo di provocare il ricorso dell'amministrazione all’autotutela trova il proprio fondamento nell'esigenza di evitare, attraverso di essa, il superamento della regola della necessaria impugnazione dell’atto amministrativo nel termine di decadenza;- i provvedimenti di autotutela, sono manifestazione dell'esercizio di un potere tipicamente discrezionale della pubblica amministrazione che non ha alcun obbligo di attivarlo e, qualora intenda farlo, deve valutare la sussistenza o meno di un interesse che giustifichi la rimozione dell'atto, valutazione di cui essa sola è titolare e che non può ritenersi dovuta nel caso di una situazione già definita con provvedimento inoppugnabile, neppure in presenza di un indirizzo giurisprudenziale sfavorevole ad analoghi provvedimenti adottati dalla stessa amministrazione nei riguardi di altri soggetti (e da questi tempestivamente impugnati), salvo l'obbligo generale di buona amministrazione che, tuttavia, non si concreta nel dovere giuridico di rispondere alla richiesta del privato, se non in presenza di procedimenti per i quali sussista l'obbligo di conclusione con provvedimento espresso (C.d.S., sez. IV, 10 novembre 2003, n. 7136);- quanto sopra, d'altra parte, non può ritenersi contrastante con le esigenze di diritto sostanziale, perché la certezza delle situazioni giuridiche definite è essa stessa un bene irrinunciabile posto a tutela dei cittadini (C.d.S., sez. IV, 1° aprile 1992, n. 201) e non può essere elusa mediante l'impugnazione del silenzio - rifiuto formatosi su un'istanza diretta a sollecitare l'adozione di provvedimenti di annullamento o di modifica di precedenti determinazioni, non impugnate nei termini e nelle forme di rito (C.G.A., 27 giugno 1978, n. 120);- le sopra riportate coordinate inducono, pertanto, a ritenere che non può trovare ingresso l’azione proposta con il ricorso in esame, siccome tendente alla rimozione dal mondo giuridico di un provvedimento i cui effetti, peraltro, sono attualmente sub iudice, pendendo avverso lo stesso ricorso giurisdizionale azionato dalla controinteressata Ryanair Limited, come ben noto alle parti ricorrenti;CONSIDERATO che il ricorso avverso il silenzio si appalesa ugualmente inammissibile, sotto un diverso profilo, tenuto conto che Enac, con la nota in data 28 maggio 2010, ha reso, in risposta all’atto stragiudiziale di cui sopra, chiarimenti circa le richieste delle parti ricorrenti, precisando che la limitazione dei voli operabili a 100, di cui all’ordinanza n. 14/2007, è stata prevista per ragioni connesse all’usura della pista e non con riferimento alle problematiche afferenti al rumore, e chiarendo, altresì, che la problematica dell’inquinamento acustico sullo scalo di Ciampino, al vaglio della Commissione aeroportuale, ex art. 5, d. m. 31.10.1997, al fine della definizione delle zone acustiche dell’intorno aeroportuale e relativa impronta acustica, è stata demandata ad apposita conferenza di servizi per mancato raggiungimento della unanimità, come previsto dall’art. 6, comma 4, richiamato d. m. del 1997, i cui lavori, peraltro, in corso di svolgimento al momento dell’adozione del provvedimento, si sono conclusi in data 1° luglio 2010;RITENUTO di precisare quale sia l’ambito cognitivo di cui al presente giudizio, alla stregua della circostanza in fatto come sopra evidenziata ed alla luce delle norme recate con il codice del processo amministrativo che regola l’azione avverso il silenzio della P.A. (artt. 31 e 117);CONSIDERATO che l’art. 31 c.p.a. sopra richiamato, limita il potere del giudice a conoscere della fondatezza della pretesa giuridica introdotta solo “quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione”; RITENUTO che la disciplina della tutela in materia di silenzio dell’amministrazione non introduce una norma sulla giurisdizione, ma, nel solco di quanto già tracciato con l’art. 21 bis, legge 1034/1971, sul rito, non essendo ammissibile, sul piano costituzionale, l’introduzione di fatto di una sconfinata cognizione di merito, attraverso la possibilità di conoscere della fondatezza o meno della pretesa sostanziale, con un generalizzato potere del giudice amministrativo di sostituirsi alla P.A, dovendosi, per altrettanto, escludersi, anche sul piano logico, che il giudice possa sempre conoscere della fondatezza della pretesa, tutte le volte in cui l’esperimento del rito speciale consenta di pervenire ad un risultato maggiore di quello ottenibile in un ordinario giudizio di legittimità finalizzato all’annullamento di un provvedimento illegittimo, oltre che nei casi in cui detto accertamento, per la sua complessità, si riveli incompatibile con la struttura celere attribuita dal legislatore al nuovo rito;OSSERVATO, pertanto, che la norma sul silenzio contenuta nel c.p.a. ha recepito l’innovazione introdotta precedentemente, nei limiti della giurisdizione di legittimità o esclusiva, nel rito processuale, attraverso la previsione di un procedimento di carattere speciale ed accelerato, anche in coerenza con i valori costituzionali ed internazionali della ragionevole durata del processo; (art. 111, co. 2, Cost. e 6, C.E.D.U.)CONSIDERATO, pertanto, che dalla detta individuata natura del rito sul silenzio discendono precisi corollari processuali, come affermati anche dalla giurisprudenza che si è ripetutamente espressa sull’art. 21 bis, sopra citato, e che ha precisato, tra l’altro, per i profili di interesse nella odierna vicenda contenziosa, che l’adozione di qualsivoglia atto da parte dell’amministrazione, in quanto espressione di funzione pubblica in risposta alla diffida dell’interessato, determina l’inammissibilità del ricorso;RITENUTO, pertanto, che, avendo l’Enac esercitato la funzione pubblica con un provvedimento espresso, è venuta meno l’esigenza di certezza sottesa alla ratio delle norme sul rito del silenzio, e che il Collegio deve, in questa sede, limitarsi a prenderne atto, con le consequenziali statuizioni processuali di cui appresso, dovendosi ritenere inibita ogni valutazione circa la fondatezza della pretesa sostanziale, che troverà la naturale sede di scrutinio nella congrua sede del giudizio di legittimità;CONSIDERATO, peraltro, che ai sensi dell’art. 32, c.p.a., nel caso di pluralità di domande, se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, e che, previa qualificazione da parte del giudice dell’azione proposta in base agli elementi sostanziali della stessa, questi, sussistendone i presupposti, può sempre disporre la conversione delle azioni;CONSIDERATO, che l’art. 117 c.p.a., regolante i ricorsi avverso il silenzio, prevede, nel caso di sopravvenienza nel corso del giudizio di un provvedimento espresso, la possibilità di impugnarlo con motivi aggiunti nei termini e con il rito previsto per il nuovo provvedimento, RILEVATO che il ricorso in esame, nella parte in cui è chiesto l’annullamento della nota Enac del 28 maggio 2010, è stato ritualmente proposto secondo l’ordinario rito impugnatorio; RITENUTO, pertanto, di dare atto della ammissibilità della avanzata azione di annullamento del provvedimento emanato da Enac, ma che lo stesso capo di domanda va stralciato dall’odierno giudizio, al fine di consentire che lo stesso venga trattato ed esaminato in udienza pubblica; RITENUTO, che parte ricorrente dovrà, peraltro, formulare apposita istanza di fissazione di udienza per la discussione dello stesso ricorso, secondo quanto stabilito dall’art. 71, c.p.a.;CONSIDERATO, peraltro, che sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese della presente fase del giudizio, avuto riguardo alla particolarità e complessità della vicenda;P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio , Sezione Terza Ter, pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, - dichiara inammissibile l’azione introdotta avverso il silenzio;- da atto dell’ammissibilità dell’azione impugnatoria, e dispone lo stralcio dello stesso capo di domanda, onerando parte ricorrente di presentare rituale istanza di fissazione d’udienza, come specificato in parte motiva, ai fini della prosecuzione del giudizio con il rito ordinario.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2010 e 18 novembre 2010 con l'intervento dei magistrati:IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODott.ssa Barbara MarianoDonatella Scala