urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.C:parere:00000-000020100006920100123125900689.xml20100006920100123125900689.doc201000069\201000069.xmlO:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione C\2010\201000069\ParereSilvio Traversa27/01/2010 11.25.49Silvio Traversa23/01/2010 13.06.1701/02/2010777Consiglio di StatoSezione Consultiva per gli Atti Normativiha pronunciato la presentePAREREAdunanza di Sezione del 18 gennaio 2010Alessandro Pajno, PresidenteGiovanni de Cesare, ConsigliereGiuseppe Minicone, ConsigliereSilvio Traversa, Consigliere, EstensorePaolo De Ioanna, ConsigliereGiuseppe Roxas, ConsigliereDamiano Nocilla, ConsigliereCarmelo Pellicano', ConsigliereFrancesco Bellomo, ConsigliereAlberto Ruffo, ConsigliereSabato Malinconico, ConsigliereSchema di d.P.R. “Regolamento recante riordino degli enti pubblici vigilati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, a norma dell’art. 26, comma1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”.Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - ufficio legislativo; Vista la relazione trasmessa con nota del 23.12.2009, prot. n. 0052140, con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Ufficio legislativo) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento indicato in oggetto, ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400;Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Silvio Traversa;Premesso: Riferisce l’Amministrazione che l’articolo 26, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, richiamando espressamente l’art. 2, comma 634, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, ha previsto, in un più generale contesto di riorganizzazione della pubblica amministrazione, un intervento regolamentare di riordino, trasformazione o soppressione (c.d. taglia enti) e messa in liquidazione di enti pubblici, organismi e strutture amministrative statali comunque denominati, con la puntuale indicazione dei principi e dei criteri direttivi cui attenersi per il riordino degli enti. Tutto ciò con il fine di conseguire l’obiettivo di ridurre la spesa pubblica ed incrementare l’efficienza e la qualità dei servizi resi.La predetta disposizione ha previsto l’adozione di regolamenti di delegificazione “da emanare entro il 31 ottobre 2009 su proposta del Ministro o dei Ministri interessati, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, il Ministro per la semplificazione normativa, il Ministro per l’attuazione di Governo e il Ministro dell’economia e delle finanze sentite le organizzazioni sindacali in relazione alla destinazione del personale”. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, alla luce dei principi e criteri direttivi indicati dalla norma primaria per il riordino, dopo aver verificato l’impossibilità, considerata la natura dell’attività svolta dagli enti da esso vigilati, di procedere a trasformazioni o soppressioni degli stessi, è intervenuto comunque ad operare modificazioni organizzative, funzionali sia all’esigenza del contenimento della spesa, sia a garantire la prosecuzione delle attività istituzionali.Sulla base di tale presupposto l’Amministrazione riferente ha proceduto alla razionalizzazione degli organi di indirizzo amministrativo, di gestione e consultivi, alla riduzione fino al 30 per cento del numero dei componenti degli organi collegiali, con salvezza della funzionalità dei predetti organi, così come previsto dalla lettera d) del citato articolo 2 comma 634 della legge 244/2007.L’Amministrazione segnala che è stata costretta a raccogliere in unico provvedimento tutte le norme dirette alla riorganizzazione degli Enti pubblici non economici dalla stessa vigilati, a causa dell’approssimarsi della scadenza prevista dal citato articolo 26, comma 1 che, come noto, prevede un effetto soppressivo automatico, in quanto ha dovuto attendere, per la stesura delle norme, il parere del Ministero dell’economia che inizialmente aveva espresso forti dubbi interpretativi sull’applicabilità, a taluni degli enti vigilati, della norma in questione. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha proceduto, quindi, analogamente a quanto verificatosi per altre Amministrazioni, al riordino in un unico provvedimento, di quattro Enti dallo stesso vigilati e, cioè: l’Aero club d’Italia (Ae.C.I.); l’Istituto nazionale per studi ed esperienze di architettura navale (INSEAN); le Autorità Portuali; l’Ente nazionale aviazione civile (ENAC).L’Amministrazione sottolinea che i dubbi interpretativi avevano riguardato, in particolare l’Istituto nazionale per studi ed esperienze di architettura navale (INSEAN) che del resto questa Sezione, con parere reso nell’adunanza del 12 maggio 2008, si era espressa qualificandolo quale Ente di ricerca e, pertanto, non annoverabile nella categoria degli Enti pubblici non economici.Analogo problema interpretativo è sorto nei confronti delle Autorità Portuali: anche in questo caso appare non del tutto acclarata la qualificazione degli enti in questione come enti pubblici non economici, sia in relazione all’effettiva portata applicativa dell’articolo 26 del decreto legge n. 112 del 2008 convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sia in relazione alla natura giuridica degli Enti in questione, dovendosi tener conto, tra l’altro, di quanto rappresentato dalla Sezione II del Consiglio di Stato, con il parere n. 2361 del 25 luglio 2008. Lo schema di provvedimento consta di 5 articoli: i primi 4 si riferiscono ciascuno ai quattro Enti presi in considerazione e, cioè, l’Aero club d’Italia, l’INSEAN, le Autorità portuali e l’ENAC, mentre l’articolo 5 detta le disposizioni transitorie e finali.Per quanto attiene all’aero club d’Italia (Ae.C.I.) (articolo 1) l’Amministrazione riferente osserva che, col nuovo statuto, approvato con D.P.C.M. 20/10/2004, l’ Ente ha già provveduto a rilevanti modifiche organizzative e che con il presente provvedimento ci si è limitati ad un ulteriore ridimensionamento degli organi, mediante l’eliminazione di uno dei revisori supplenti. In ogni caso, poiché dopo l’approvazione del testo da parte del Consiglio dei Ministri e alla sua bollinatura da parte della Ragioneria generale dello Stato, l’Ae.C.I. ha rappresentato l’esigenza di un’ulteriore riduzione dei membri del Consiglio federale, il Ministero ha assunto l’impegno formale a far proprie le ulteriori richieste rappresentate dall’Aero Club d’Italia, apportando la riduzione di ulteriori 4 membri del Consiglio federale in sede di definitiva approvazione del testo da parte del Consiglio dei Ministri. Per quanto attiene all’Istituto nazionale per studi ed esperienze di architettura navale - INSEAN – (articolo 2) si è provveduto a realizzare una nuova e più snella composizione del consiglio direttivo, riducendo da 10 a 7 i loro componenti. Osserva l’Amministrazione che anche per questo Ente con il provvedimento 5 aprile 2005, n. 1 del Presidente dell’Istituto, emanato in forza all’articolo 8, comma 4, della legge 9 maggio 1989, n. 168, e dell’articolo 10, comma 2 del decreto legislativo 29 settembre 1999, n. 381, era stato ridotto da 12 a 10 il numero dei componenti del predetto consiglio.Per quanto attiene alle Autorità Portuali (articolo 3), l’Amministrazione, precisato che è in avanzata fase di definizione un disegno di legge, licenziato dal Comitato ristretto della VIII Commissione del Senato, che prevede la complessiva revisione della attuale legislazione portuale (legge 84/94), al fine di superare alcune criticità che stanno compromettendo la piena competitività dei nostri porti, osserva che la razionalizzazione e riduzione degli organi collegiali delle Autorità portuali, nell’intera misura prevista dal citato comma 634, non consente di salvaguardare la funzionalità di detti organi - quali ad esempio il comitato portuale di cui all’articolo 9 legge 84/94 - senza demolirne la rappresentatività degli interessi delle molteplici categorie che attualmente ne fanno parte. In particolare, si è proceduto a ridurre il numero dei componenti del comitato portuale designati in rappresentanza delle categorie di imprese che operano nei porti e dei lavoratori, così che il numero complessivo dei membri risulta passare da 21 a 16, con ulteriore riduzione di spesa per gettoni di presenza e rimborsi vari e si è modificato anche il comma 1 dell’articolo 11 della legge 84/94, con la riduzione da tre a uno dei membri supplenti del Collegio dei revisori dei conti. Per quanto attiene, infine, all’Ente nazionale aviazione civile (ENAC) (articolo 4) è stato anzitutto ridotto il numero dei componenti degli organi collegiali nella misura del trenta per cento, con salvezza della funzionalità dei predetti organi, come previsto dalla lettera d) del più volte citato comma 634.Sono state poi adottate ulteriori misure finalizzate a consentire una maggior razionalizzazione dell’azione amministrativa nonché una riduzione delle spese di funzionamento dell’Ente. In particolare, la durata dell’incarico del consiglio di amministrazione, del presidente e del direttore generale è stata portata a cinque anni, dai quattro attuali, per consentire un più coerente raggiungimento degli obiettivi dell’Ente che, in ragione della specificità e sensibilità del settore aeronautico, risultano di particolare e complessa implementazione. Si è altresì prevista la soppressione dell’articolo 4, comma 5-bis della legge n.250/1997, al fine di garantire la continuità dell’azione amministrativa in occasione dello scioglimento del consiglio di amministrazione e si è previsto che il mandato del presidente e del direttore generale possa essere rinnovato senza limiti, con le medesime modalità previste per la nomina. Sono stati, inoltre, soppressi i membri supplenti del collegio dei revisori dei conti.I componenti del Comitato consultivo tecnico economico e giuridico, previsto dall’articolo 6, paragrafo 2, lett. g, del decreto legislativo 25 luglio 1997, n 250, sono stati ridotti da sei a quattro, con relativo contenimento delle spese.Con l’articolo 5, poi, si sono previste clausole transitorie per consentire il passaggio dall’attuale al nuovo assetto degli organi collegiali interessati al riordino stabilito con il presente regolamento. L’Amministrazione sottolinea, infine che il carattere limitato del riordino in esame non ha comportato alcuna incidenza sulla destinazione del personale degli Enti e, pertanto, non ha ritenuto necessario acquisire l’avviso delle organizzazioni sindacali.Considerato:La Sezione deve preliminarmente rilevare che anche nel caso in esame come già verificatosi per precedenti regolamenti di riordino della stessa natura che le sono stati sottoposti, l’Amministrazione si è attenuta solo parzialmente ai principi e criteri direttivi indicati nell’articolo 2, comma 634, della legge 244/2007. Il riordino, invece, secondo quanto più volta ritenuto dalla Sezione (Cons. Stato, Sez. Atti normativi, 21 dicembre 2009, n. 4926/2009) deve “essere visto come un fatto unitario”, nel quale convergono le prescrizioni dell’art. 17 d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito nella l. 3 agosto 2009, n. 102. Con la conseguenza che il riordino deve inquadrarsi nelle politiche generali da seguire per il contenimento della spesa pubblica, in quanto diretto ad attuare il decreto del Ministro dell’Economia e delle finanze, che fissa per ciascuna Amministrazione vigilante gli obiettivi di risparmio di spesa. Lo stretto collegamento tra riordino dell’ente e contenimento della spesa pubblica è confermato dal fatto che gli enti devono altresì procedere al blocco di nuove assunzioni e che devono aver comunicato entro il 30 novembre 2009 le economie conseguite in via strutturale.Del resto il c. 634 dell’art. 2 l. n. 244 del 2007 elenca i princìpi e criteri direttivi per il riordino, la trasformazione o la soppressione e messa in liquidazione con regolamenti di enti ed organismi pubblici statali. Tali princìpi e criteri direttivi, che fra l’altro indicano la materia che la nuova normativa regolamentare deve disciplinare, devono essere integralmente osservati dai regolamenti di riordino, sicchè i nuovi regolamenti non possono omettere di disciplinare materie che sono investite da quei princìpi e criteri. E’ lo stesso concetto di riordino che implica un’interpretazione di questo tipo, visto che esso coinvolge il complesso delle disposizioni che riguardano l’organizzazione dell’ente.La natura e l’entità del riordino degli enti pubblici non economici voluto dal legislatore con il suddetto art. 26 implica, perciò, che l’Amministrazione riferente riferisca in ordine a come abbia dato attuazione, contestualmente allo schema di regolamento in oggetto, non solo alla lettera b), ma anche alle lettere h) e i) del c. 634, dell’articolo 2, della legge 644/2007 le quali prevedono “la riduzione del numero degli uffici dirigenziali esistenti presso gli enti” e “la riduzione da parte delle amministrazioni vigilanti del numero dei propri uffici dirigenziali” con, in entrambi i casi, “corrispondente riduzione degli organici del personale dirigenziale e non dirigenziale ed il contenimento delle spese relative alla logistica ed al funzionamento” (Cons. Stato, Sez. Atti normativi, 14 dicembre 2009, n. 4742/09).La Sezione nel prendere atto della scelta compiuta dall’Amministrazione di porre in un unico regolamento di riordino enti aventi natura e finalità diverse, accomunati soltanto dall’essere tutti sottoposti alla vigilanza del medesimo Ministero, non può, peraltro, sia pure a futura memoria, esimersi dal rilevarne l’anomaliaCiò è tanto più significativo ove si rifletta sulla circostanza che per due dei quattro enti considerati e precisamente per l’INSEAN e per le Autorità portuali erano state prospettate questioni specifiche, che devono essere tenute in consideraqzione. In particolare la Sezione si era ripetutamente pronunziata, con i pareri interlocutori n.4540/2007 resi nelle adunanze del 31 marzo e 12 maggio 2008 e 30 aprile 2009, nel senso della natura di ente di ricerca dell’INSEAN, la cui attuazione è dunque da ricondursi nell’ambito dell’articolo 1, comma 1043 della legge 296/2006 dovendosi altresì valutare la possibilità della “fusione con altri enti pubblici di ricerca”; e nei confronti delle Autorità portuali, anche a prescindere dalle valutazioni espresse dalla Sezione II, con parere n. 236172008 reso nell’adunanza del 25 luglio 2008, permangono larghi margini di dubbio sulla loro natura come evidenziato dalla dottrina e dalla giurisprudenza.Quanto all’articolato, in generale, sotto il profilo formale, si richiama, per la redazione del testo, al rispetto della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92., supplemento ordinario alla G.U. 3 maggio 2001, n. 101, recante “Guida alla redazione dei testi normativi”. In proposito, a titolo meramente collaborativo ed esemplificativo, all’articolo 4, comma 2, occorre sostituire, in quanto trattasi di mero errore materiale, la preposizione “dei” con l’altra “delle”; al comma 5 si suggerisce di riformulare gli ultimi due periodi come segue: “Il direttore generale è coadiuvato da un vicedirettore generale alla cui nomina, al conferimento delle relative funzioni ed alla determinazione dei parametri degli emolumenti provvede il consiglio di amministrazione, su proposta del presidente, sentito il direttore generale”. All’articolo 5, comma 1, sostituire il pronome “quella” con “quello”.P.Q.M.La Sezione sospende l’espressione del parere in attesa che l’Amministrazione fornisca i necessari chiarimenti in ordine alle osservazioni svolte in motivazione.IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIO