urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-000021720110854820120312021318251.xml20110854820120312021318251.doc201108548\201108548.xmlO:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 5\2011\201108548\ SentenzaCalogero Piscitello29/05/2012 11.37.01Antonio Amicuzzi25/05/2012 10.45.1314/06/2012151515Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONECalogero Piscitello, PresidenteManfredo Atzeni, ConsigliereAntonio Amicuzzi, Consigliere, EstensoreDoris Durante, ConsigliereAntonio Bianchi, Consigliereper la riformadella sentenza del T.A.R. Lazio – Roma, Sezione I Ter, n. 01659/2011, resa tra le parti, di declaratoria di inammissibilità del ricorso proposto per l’annullamento della deliberazione del Consiglio direttivo del Parco regionale dei Castelli romani n. 23 del 21.5.2009, avente ad oggetto l’adozione del Piano del Parco, e delle disposizioni delle sue N.T.A. e relative cartografie e vincoli, aventi ad oggetto la proprietà delle ricorrenti denominata Villa Tuscolana (segnatamente: degli artt. 29; 24; 26; 22; 23 e 12 comma 3 delle NTA I);sul ricorso numero di registro generale 8548 del 2011, proposto da: Tuscolo & C. S.r.l. e Gestione “Albergheria” S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv. Elisa Scotti e Paolo Pittori, con domicilio eletto presso il loro studio, in Roma, Lungotevere dei Mellini n. 24 (studio Mussari); Ente Parco Regionale dei Castelli Romani, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio; Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Rosa Maria Privitera, con domicilio eletto in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27; Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;Vista la propria ordinanza 22 novembre 2011 n. 5165;Visti gli atti tutti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2012 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti gli avvocati Paolo Pittori, Rosa Maria Privitera e l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli;Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:.FATTOCon il ricorso in appello in esame le società in epigrafe indicate hanno chiesto la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio – Roma, Sezione I Ter, n. 01659/2011 con la quale il ricorso proposto per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Direttivo del Parco Regionale dei Castelli Romani, di adozione del Piano del Parco, e di disposizioni delle sue NTA e relative cartografie e vincoli, era stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse; ciò nell’assunto che il Piano adottato non fosse produttivo di alcun effetto pregiudizievole nei confronti delle parti ricorrenti in quanto l’applicazione delle misure di salvaguardia previste dalla Legge istitutiva del Parco era indipendente dal provvedimento di adozione.Con l’atto di gravame, riproposti i vizi prospettati in primo grado, sono state dedotte le seguenti censure:Non possono essere condivise le tesi del T.A.R. che la decadenza quinquennale delle misure di salvaguardia, nel sistema della l.r. n. 29/1997, è prevista solo in relazione al Piano regionale delle aree protette, non applicabile per analogia, e che, a proposito dell’art. 9, comma 3, lettera b), di detta l.r., la disposizione non prevede alcuna decadenza e che è quindi ad essa che devesi fare riferimento.In mancanza di approvazione nei termini prescritti dalla legge, la deliberazione di adozione perde ogni effetto giuridico, con la conseguenza che, nel caso di specie, la deliberazione commissariale del marzo 1998, di adozione del PdA, per quanto adottata legittimamente, è priva di ogni effetto giuridico.2.- Violazione degli artt. 21 bis e quater della l. n. 241/1990, nonché degli artt. 24 e 113 della Costituzione.La tesi che il PdA adottato non è produttivo di effetto pregiudizievole, perché l’applicazione delle misure di salvaguardia previste dalla legge istitutiva del Parco è indipendente dal provvedimento di adozione, è erronea e lesiva del diritto di difesa.3.- Il T.A.R. ha statuito sulla base dell’erroneo presupposto che il Piano adottato nel 1998 fosse esistente, mentre invece è stato da tempo abrogato e non esiste alcun procedimento in itinere al riguardo.Con atto depositato il 12.11.2011 si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività Culturali.Con memoria depositata il 15.11.2011 si è costituita in giudizio la Regione Lazio, che ha eccepito la inammissibilità del ricorso (in quanto le società ricorrenti avrebbero dovuto presentare le opportune osservazioni al Piano in questione e formulare le eccezioni, poi mosse con il ricorso alle misure di salvaguardia, all’atto della pubblicazione del Piano del 1998), nonché ne ha dedotto la infondatezza, concludendo per la reiezione.Con ordinanza 22 novembre 2011 n. 5165 la Sezione ha accolto la istanza di sospensione della sentenza impugnata ai meri fini della sollecita trattazione del merito.Con memoria depositata il 24.1.2012 le società appellanti hanno dedotto la infondatezza delle contrarie tesi ed hanno ribadito tesi e richieste.Con memoria depositata il 2.2.2012 dette società hanno replicato alle avverse difese.Con note depositate il 3.2.2012 la Regione Lazio, ribadita la inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, ha replicato alle avverse argomentazioni.Alla pubblica udienza del 24.2.2012 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da verbale di causa agli atti del giudizio. DIRITTO1.- Il giudizio in esame verte sulla richiesta di riforma, formulata dalle società in epigrafe indicate, della sentenza del T.A.R. in precedenza specificata, con la quale è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse il ricorso proposto per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Direttivo del Parco Regionale dei Castelli Romani di adozione del Piano del Parco e di disposizioni delle sue N.T.A. e relative cartografie e vincoli.2.- Con il primo motivo di appello è stato dedotto che il P.d.A. sarebbe in contrasto con le previsioni del P.T.P.R. adottato, che consente trasformazioni urbanistiche secondo una disciplina di maggior favore rispetto a quella fatta propria dal Parco e le cui previsioni prevalgono su quelle contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale, compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette.Di tanto non vi sarebbe traccia nella sentenza impugnata perché con essa, ritenute vigenti ed applicabili, in attesa della approvazione del PdA, le norme di salvaguardia risalenti al 1984, è stato ritenuto che detto contrasto non fosse rilevante.Ma l’oggettiva successione di previsioni di piano toccherebbe non solo i rapporti tra norme sostanziali ma anche i rapporti tra le relative norme di salvaguardia; invero, in base al disposto dell’art. 144 e dell’art. 145, comma 3, del d. lgs. n. 42/2004, quelle da applicarsi, come dedotto con il primo motivo del ricorso di primo grado (che è stato riproposto) sarebbero state le misure del P.T.P.R. e non quelle previste dalla legge istitutiva del Parco regionale.Non potrebbero essere condivise le tesi del T.A.R. che la decadenza quinquennale delle misure di salvaguardia, nel sistema della l.r. n. 29/1997, è prevista solo in relazione al Piano regionale delle aree protette (non applicabile per analogia) e che, a proposito dell’art. 9, comma 3, lettera b), di detta l.r., la disposizione non prevede alcuna decadenza e che è quindi ad essa che devesi fare riferimento.Invero la decadenza non sarebbe prevista perché l’art. 26 prevede precise scadenze temporali entro le quali arrivare alla adozione del P.d.A. e la disposizione andrebbe letta nel senso che le misure di salvaguardia valgono fino alla entrata in vigore del P.d.A., che comunque deve intervenire entro alcuni mesi (ai sensi dell’art. 26, commi 2-5, della l.r. Lazio n. 29/1997).La stessa logica regge la disciplina delle misure di salvaguardia contenuta nell’art. 6, comma 4, della l. n. 394/1991.Quindi, in mancanza di approvazione nei termini prescritti dalla legge, la deliberazione di adozione del Piano perderebbe ogni valenza legale, con la conseguenza che, nel caso di specie, la deliberazione commissariale del marzo 1998, di adozione del PdA, per quanto adottata legittimamente, sarebbe priva di ogni effetto giuridico.Con il secondo motivo di gravame è stato inoltre dedotto che la tesi che il P.d.A. adottato non sarebbe stato produttivo di effetto pregiudizievole (perché l’applicazione delle misure di salvaguardia previste dalla legge istitutiva del Parco era indipendente dal provvedimento di adozione) sarebbe erronea (oltre che lesiva del diritto di difesa) perché comunque il Comune di Marino e la appellante subiscono la lesione derivante dalla applicazione delle misure di salvaguardia a seguito dell’adozione del P.d.A. e non per effetto di una norma risalente a ventisette anni prima.Con il terzo motivo di appello è stato dedotto che il T.A.R. ha statuito sulla base dell’erroneo presupposto che il Piano adottato nel 1998 fosse esistente, mentre è stato da tempo abrogato e non esiste alcun procedimento in itinere al riguardo.3.- Osserva al riguardo la Sezione che che con la l.r. Lazio n. 2/1984 è stato istituito il Parco suburbano dei Castelli Romani, il cui art. 8 prevedeva norme di salvaguardia da applicare fino alla entrata in vigore del Piano di Assetto, del programma di attuazione e del regolamento di cui all’art. 9 della l.r. n. 46/1977.Il T.A.R. ha ritenuto che l’adozione del perimetro definitivo ai sensi dell’art. 6 della l.r. Lazio n. 2/1984 dal Commissario ad acta, con deliberazione n. 1/199, abbia prodotto l'effetto di rendere applicabili alle nuove aree, fino all’approvazione regionale, le norme di salvaguardia previste dalla legge istitutiva, nonché che - nel sistema della l. reg. n. 29/97 - la decadenza quinquennale riguardi testualmente il Piano regionale della aree protette, che precede l’istituzione del piano e la relativa perimetrazione provvisoria. Invece l’art. 9, comma 3, lettera b), rinvia a misure di salvaguardia specifiche a seguito dell’istituzione per legge del piano, facendo riferimento a un’applicazione delle stesse "fino alla data di operatività della disciplina dell'area naturale protetta contenuta nel piano e nel regolamento di cui agli articoli 26 e 27" (cioè fino al piano di assetto con la relativa perimetrazione definitiva), senza prevedere alcuna decadenza. In presenza della "eadem ratio", è a quest’ultima disposizione che ha ritenuto il T.A.R. si dovesse fare principalmente riferimento quale elemento di comparazione; ciò tenuto conto che anche l’art. 6, comma 4, della Legge quadro sulle aree protette n. 394/91, stabilisce che le misure di salvaguardia ivi previste operano sino all'approvazione del regolamento del parco.Ma, osserva il Collegio, deve ritenersi che il generale principio della temporaneità delle misure di salvaguardia, aventi natura eccezionale e derogatoria, e della ragionevole durata del loro termine di efficacia, vincoli le Amministrazioni in generale ed anche le Regioni (Consiglio Stato, sez. IV, 19 dicembre 2007, n. 6548), al fine di evitare un incontrollato trascinamento in avanti della durata delle suddette misure impeditive, onde scongiurare il rischio che all'effetto tipico, di natura meramente cautelare, si sovrapponga quello improprio di una permanente compressione del diritto di proprietà, anche con riferimento ai pur tutelati valori ambientali. Tanto rende impossibile che, nel caso che occupa, le misure di salvaguardia adottate nell’anno 1984 potessero ritenersi ancora legittimamente operanti all’epoca di adozione della deliberazione n. 23 del 2009 impugnata.Deve quindi escludersi che, come erroneamente ritenuto dal Giudice di prime cure, il Piano di assetto adottato non fosse produttivo di alcun effetto pregiudizievole nei confronti del Comune ricorrente, in quanto l’applicazione delle misure di salvaguardia previste dalla Legge istitutiva del Parco, ancora efficaci all’atto della adozione del provvedimento impugnato, era indipendente da questo.Conseguentemente la sentenza impugnata va riformata sul punto e deve escludersi che il ricorso di primo grado fosse inammissibile per carenza di interesse in mancanza di effetto lesivo in capo al ricorrente.Le considerazioni che precedono, per il carattere devolutivo dell'appello, comportano la necessità di riesaminare il “thema decidendum” sostanziale del giudizio di primo grado, dovendo ogni aspetto non trattato nel grado inferiore essere esaminato in quello superiore (Consiglio Stato, sez. V, 04 gennaio 2011, n. 8).Va ulteriormente considerato che l’art. 145, comma 3, del d. lgs. n. 42/2004, come modificato dall’art. 15 del d.lgs. n. 157/2006 e dall'articolo 2, comma 1, lettera r) del d.lgs. n. 63/2008, stabilisce che “Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione, ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.La prevalenza è quindi attinente solo agli aspetti delle altre disposizioni prima indicate relativi alla mera tutela del paesaggio.In relazione ai Piani dei Parchi, che tutelano un sistema di valori complesso, identificato, in base all’art. 12, comma 1, della l. n. 394/1991, come modificato dall'art. 2, della l. n. 426/1998, nella “tutela dei valori naturali ed ambientali nonché storici, culturali, antropologici, tradizionali”, detta prevalenza è quindi da ritenersi relativa solo agli aspetti paesaggistici, sicché ben può affermarsi che la disciplina più restrittiva rispetto al Piano paesaggistico stabilita per determinate aree sia volta a tutelare quegli ulteriori valori che il Piano dei Parchi pure tutela e non violi quindi il principio di prevalenza sopra evidenziato.Dette conclusioni non sono peraltro smentite dal tenore dell’art. 1 della l.r. Lazio n. 5/2009, che ha sostituito il comma 6 dell'articolo 26 della l.r. n. 29/1997 nel senso che “Fermo restando quanto previsto dall'articolo 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), il piano dell'area naturale protetta ha valore di piano urbanistico e sostituisce i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello. Il piano ha effetto di dichiarazione di pubblica utilità per gli interventi in esso previsti."; ciò in quanto l’abrogazione del riferimento al valore anche di “piano paesistico” del Piano dell’area protetta non può avere altro significato che quello di confermare i diversi ambiti di operatività dei due Piani in questione.4.- Le parti appellanti hanno anche riproposto le censure con le quali sono stati prospettati vizi che, per l’effetto devolutivo dell’appello, devono essere in questa sede esaminati.L’art. 7 della l.r. Lazio n. 2/1984 e l’art. 26 della l.r. Lazio n. 29/1997 violerebbero l’art. 22 della l. n. 394/1991 e quindi l’art. 117 della Costituzione, nonché il principio costituzionale di leale collaborazione.Le due leggi della Regione Lazio di istituzione e gestione dei parchi e delle aree naturali protette sarebbero distanti dall’ispirazione cooperativa e partecipativa dei Comuni. In particolare l’art. 7, concernente le direttive per la formulazione del Piano di assetto del Parco e del relativo programma di attuazione, non sembrerebbe contemplare la partecipazione del Comune quale requisito ineliminabile nelle attività di gestione del Parco, del quale non è prevista la partecipazione effettiva alle scelte in ordine al governo delle aree protette, che, al contrario, in ossequio ai principi di autonomia, sussidiarietà e leale collaborazione, sarebbe da ritenersi costituzionalmente imposta.Le norme suddette violerebbero quindi l’117, comma 3, della Costituzione ed il principio costituzionale di leale collaborazione..4.1.- La Sezione deve al riguardo osservare che l’art. 7 della l.r. n. 2/1984 stabiliva che “A causa della particolare complessità delle interrelazioni tra ambiente naturale ed attività umane esistenti nel parco dei Castelli Romani, il consorzio di gestione é tenuto ad adottare, entro il termine di diciotto mesi dalla data di approvazione da parte della Regione dello statuto del consorzio di gestione del parco, il piano di assetto ed il relativo programma di attuazione…”.Ma, in base all’art. 2, commi 2 e 3, di detta l.r. “La gestione del parco suburbano dei Castelli Romani é affidata ad un consorzio costituito dai comuni di: Albano Laziale, Ariccia, Castelgandolfo, Frascati, Genzano di Roma, Grottaferrata, Lanuvio, Lariano, Marino, Montecompatri, Monteporzio Catone, Nemi, Rocca di Papa, Roccapriora, Velletri, dalla XI comunità montana e dalla provincia di Roma.Entro il termine perentorio di giorni trenta dalla data di entrata in vigore della presente legge, le amministrazioni di cui al comma precedente sono tenute a designare i loro rappresentanti in seno all' assemblea del consorzio di gestione del parco, secondo quanto previsto nel successivo articolo 3”.Detto art. 3, al comma 3, stabilisce che “L' assemblea del consorzio é costituita dal sindaco o da un suo delegato e da due consiglieri comunali, di cui uno eletto dalla minoranza, per ciascuno dei comuni del parco, e dal presidente o suo delegato e da due consiglieri, di cui uno eletto dalla minoranza, per l' XI comunità montana e dal presidente o suo delegato e da due consiglieri di cui uno eletto dalla minoranza per la provincia di Roma.”Quanto all’art. 26 della l.r. n. 29/1997 va rilevato che esso stabilisce che cosa debba prevedere il piano dell'area naturale protetta, ai fini della tutela e della promozione dei valori naturali, paesistici e culturali presenti nell'area stessa.Il precedente art. 16, al comma 1, stabilisce che “I presidenti delle province, i sindaci dei comuni e i presidenti delle comunità montane o loro delegati nei cui territori sono ricomprese le aree naturali protette, costituiscono la comunità dell'area naturale protetta o del sistema delle aree naturali protette gestite unitariamente, ciascuno con responsabilità pari alla quota di partecipazione territoriale calcolata, nel rispetto di quanto previsto dal presente comma, sulla base dei criteri stabiliti dalla Giunta regionale con propria deliberazione. La quota di partecipazione è definita con riferimento alla percentuale della superficie comunale compresa nell'area protetta nonché alla percentuale della quota di partecipazione del comune alla superficie complessiva dell'area protetta. Alle province è riservata una quota complessiva pari ad un decimo; alle comunità montane una quota pari ad un decimo di quanto spetta complessivamente ai comuni che ne fanno parte”.Appare quindi evidente che dette disposizioni prevedono la partecipazione effettiva alle scelte in ordine al governo delle aree dei rappresentanti delle comunità locali.Le censure di incostituzionalità in esame devono quindi essere giudicate come inammissibili per manifesta infondatezza e deve essere conseguenzialmente respinta la richiesta di rimessione alla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 134 della Costituzione, dell’art. 1 della L. Cost. n. 1/1948 e dell’art. 23 della l. 87/1953.5.- E’ stata altresì dedotta violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 117, comma 2, lett. s), e 118, comma 3, della Costituzione e degli artt. 3,4,5, 13, 20, 29,135,143 e 146 del d.lgs. n. 42/2004; nonché degli artt. 22, comma 6, e 32, commi 3 e 4, della l. n. 394/1991.Le disposizioni del P.d.A. volte a tutelare e conservare beni culturali ed archeologici sarebbero affette da incompetenza insanabile, considerato che la potestà esclusiva in materia di beni culturali sarebbe riservata allo Stato, sicché nessun vincolo poteva essere apposto in funzione della conservazione e tutela di Villa Tuscolana e dell’area individuata come di sua pertinenza, anche perché non sarebbero state effettuate forme di concertazione istituzionale con lo Stato5.1.- E’ stata ancora dedotta violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 117, comma 2, lett. s), e 118, comma 3, della Costituzione e degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 101, 135, 143 e 146 del d.lgs. n. 42/2004; nonché degli artt. 22, comma 6, e 32, commi 3 e 4, della l. n. 394/1991; violazione e falsa applicazione degli artt. 143 e 145, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 42/2004 e degli artt. 38, 8, 41, 29, 30, 34, commi 12, 13 e 14 ,del P.T.P.R. adottato dalla Giunta regionale con atti n. 566 del 25.7.2007 e n. 1025 del 21.12.2007; violazione e falsa applicazione dell’art. 26, comma 6, della l.r. Lazio n. 22/1997, come modificato dall’art. 1 della l.r. Lazio n.5/2009; violazione e falsa applicazione dell’art. 117 Cost., violazione della riserva di legge (regionale e nazionale) in materia di disciplina di procedimenti amministrativi riguardanti l’urbanistica, il paesaggio, l’edilizia e l’ambiente, nonché nullità assoluta “ratione materiae”.I fini di tutela paesistica e di valorizzazione proclamati dal Parco nel disciplinare l’area in questione sarebbero in contrasto con la disciplina del P.T.P.R. di cui ai rubricati articoli, essendo di competenza esclusiva ed inderogabile di quest’ultimo Piano la individuazione dei valori paesaggistici intrinseci al bene e quindi la tipologia di paesaggio da tutelare, sicché si applicherebbero le sue previsioni riguardo al giardino, alla villa storica ed al complesso monumentale di cui trattasi.Se la legge regionale istitutiva n. 2/1984 consentisse la prevalenza del P.d.A. andrebbe rimessa alla Corte Costituzionale la legge stessa.5.2.- E’ stata inoltre prospettata la violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 117, comma 2, lett. s), e 118, comma 3, della Costituzione e degli artt. 3, 4, 5, 135, 143 e 146 del d.lgs. n. 42/2004; nonché degli artt. 22, comma 6, e 32, commi 3 e 4, della l. n. 394/1991; violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l.r. Lazio n. 2/1984. Al Parco non sarebbe consentito di individuare paesaggi diversi da quelli previsti dal P.T.P.R. e quindi non potrebbero essere previste zone con indici e criteri di protezione diversi da quelli fissati nella legge quadro per i Parchi regionali.5.3.- La Sezione rileva che dette censure sono state già in precedenza ritenute non condivisibili perché i Piani dei Parchi tutelano un sistema di valori complesso, identificato, in base all’art. 12, comma 1, della l. n. 394/1991, come modificato dall'art. 2, della l. n. 426/1998, nella “tutela dei valori naturali ed ambientali nonché storici, culturali, antropologici, tradizionali”, sicché la prevalenza del P.T.P.R. è relativa solo agli aspetti paesaggistici.Le censure di incostituzionalità in esame devono quindi essere giudicate come inammissibili per manifesta infondatezza e deve essere conseguenzialmente respinta la richiesta di rimessione alla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 134 della Costituzione, dell’art. 1 della L. Cost. n. 1/1948 e dell’art. 23 della l. 87/1953.6.- E’ stata ancora dedotta violazione art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, imparzialità ed efficienza dell’azione amministrativa, violazione dei principi generali che sovrintendono alla apposizione dei vincoli; violazione degli artt. 10, 12, 13 e ss., nonché 136-141 del d. lgs. n. 42/2004, violazione degli artt. 3, 7 e 8 della l. n. 241/1990; sono stati inoltre dedotti: mancata comunicazione dell’avvio procedimento, difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione, eccesso di potere per erroneità e falsità del presupposto, errata valutazione dei fatti. Anche se i vincoli avessero potuto essere posti, comunque non avrebbero potuto venir meno le guarentigie poste a presidio della proprietà privata, dell’interesse partecipativo del titolare del bene e dei principi che governano l’azione amministrativa, violati dal Parco e dai redattori del P.d.A. che non ha provato la necessità di apposizione del vincolo di inedificabilità assoluta ad un singolo immobile mediante istruttoria ed un procedimento di valutazione tecnica eseguita da una commissione qualificata in contraddittorio con la proprietà.6.1.- Osserva la Sezione che non sussiste violazione dell'art. 7 della l. n. 241/1990 nel caso di atti di natura regolamentare, ai quali non si applicano le disposizioni contenute nel capo III della l. n. 241/1990, concernenti la partecipazione ed il contraddittorio.Neppure può ritenersi che un Piano come quello impugnato (di natura generale, considerato che non è stato adeguatamente provato che fosse volto ad incidere esplicitamente e specificamente sull’immobile delle appellanti, avendo esplicitamente fatto riferimento solo all’area archeologica del Tuscolo), dovesse essere adottato previa singola istruttoria e in contraddittorio con le varie proprietà di ogni singolo immobile ricadente nell’area regolamentata.7.- E’ stata ancora dedotta violazione e falsa ed erronea applicazione degli artt. 9 e 41 della Costituzione, nonché è stato prospettato il vizio di difetto di motivazione.L’impugnato provvedimento avrebbe erroneamente e immotivatamente ritenuto prevalente il valore da tutelare rispetto ad altri valori costituzionalmente protetti, come l’accesso dei privati alle attività socio assistenziali e la tutela della impresa.7.1.- La tesi non appare al Collegio condivisibile (premesso che i vincoli apposti all’area in questione secondo quanto consentito dall’art. 12, comma 1, della l. n. 394/1991, come modificato dall'art. 2, della l. n. 426/1998, non è provato concretamente che siano tali da impedire l’esercizio della impresa e tanto meno l’accesso di privati a dette attività), potendo essi vincoli al più limitare astratte aspettative di incremento delle attività imprenditoriali, con conseguente palese prevalenza su di esse dei valori che il Piano del Parco è tenuto a tutelare.8.- E’ stata infine dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 13, commi 1, 2 e 4 della l. n. 394/1991 e 28 della l.r. Lazio n. 29/1997; inoltre violazione e falsa applicazione dell’art. 117 Cost.; in tema di competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia ambientale, sono stati dedotti violazione e falsa applicazione dell’art. 21-septies della l. n. 241/1990 e carenza in concreto di potere e/o difetto di attribuzione. L’art. 12, comma 3, delle N.T.A., relativo al nulla osta, sarebbe illegittimo perché introduce l’istituto del silenzio rifiuto riguardo alla relativa richiesta attinente alle zone di riserva generale per le zone di protezione in contrasto con quanto prescritto dall’art. 13, commi 1, 2 e 4, della l. n. 394/1991 e dell’art. 28 della l.r. n. 29/1997, che invece prevedono il silenzio assenso, e avrebbe quindi introdotto una disciplina specifica per il Parco dei Castelli in violazione di prescrizioni costituzionali e legislative e con difetto assoluto di attribuzione di poteri.8.1.- La censura, allo stato, deve considerarsi, secondo il Collegio, superata dalla circostanza che il Parco ha espresso parere favorevole alle controdeduzioni al riguardo formulate, esprimendo il parere che l’art. 12, comma 3, delle N.T.A. venga riformulato nel senso che “Decorsi i termini di cui ai precedenti commi, vale il silenzio assenso, in conformità a quanto disposto dall’art. 13 della l. 394/1991 e dall’art. 28 della LR 29/1997”.9.- In conclusione, in parziale riforma della impugnata sentenza, il ricorso introduttivo del giudizio va respinto. Tanto comporta l’assorbimento delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla resistente Regione.10.- Nella complessità e parziale novità delle questioni trattate il Collegio ravvisa eccezionali ragioni per compensare, ai sensi degli artt. 26, co. 1, c.p.a e 92, co. 2, c.p.c., le spese del doppio grado di giudizio.P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso originario proposto dinanzi al T.A.R.. Compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAntonio Amicuzzi